干部学习讲稿：官员问责制的理论与实践——《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》_党政领导干部问责办法
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官员问责制的理论与实践——《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》 傅思明
中共中央党校政法教研部教授 课程前言
大家好！今天我们就党政领导干部问责制度这一个专题讲座。在问责问题上我们常常看到政治家经常说的一句话，政治家常常说他要对历史负责，他要对未来负责。这个话听起来有点大话，恰恰问责制才使得责任从空谈变为了现实。今天作为一个官员应该接受问责制的教育和训练，因为今天每一个官员都已经被纳入到公共问责制的框架中来，官员的一言一行一举一动弄的不好，他不仅关乎自己的形象，还关乎执政党和政府的形象。所以问责这样一个动力机制恰恰使得领导干部在平时的工作中其权力的预防、出错、出事、出大事。也正是因为问责才使得领导干部真正的，并且主动地去工作，做到权为民所用、利为民所谋。
正是在这一点上，2008年党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革意见》就指出：“健全以行政首长为重点的行政问责制。” 去年5月，我们国务院又下发了关于加强市县政府依法行政的决定，在这个决定中明确指出，要“加快实行以行政机关主要负责人为重点的行政问责制。”从这里我们可以看到今天我们正在加快推行对主要官员的问责制度。而今年6月30号，中央办公厅、国务院办公厅颁布了《关于实行党政领导干部问责暂行规定》。《党政领导干部问责暂行规定》的出台加大了对问责的力度，规范了问责的程序，而且实现了党政领导干部一体问责，问责面前一律平等的要求。
那么今天党政领导干部问责制度到底有哪些亮点？就此我想讲述三个方面的内容。第一方面，我们首先来谈谈对于党政领导干部的问责在我们国家是怎么从个案走向风暴，今天走向制度化的道路。这一部分我们将花大约20分钟的时间做一个简要说明，然后进入第二个部分，那就是对党政领导干部的问责应该贯彻哪些基本原则？对党政领导干部问责的基本规则是怎样的？这一部分大约花50分钟的时间做一阐述，然后进入第三部分。也就是在加快实行问责制的今天对党政领导干部的问责、运行机制是怎样的？这一部分大约花20分钟的时间。
一、官员问责：走向制度化
（一）问责制的正当性
好，我们先谈第一个问题，对官员问责是怎么走向制度化的。当我们大家在思考问责制度的时候值得我们注意的是，对领导干部实行问责制的正当性在哪里？为什么要实行问责制度？ 而简要思考我们就能得出结论，对党政领导干部问责的全部正当性实际上就是五个字叫权为民所授。这体现的是一种什么责任理念呢？我们讲继续调查这件事情使它水落石出到目前没有否定原来的结论。
朱总理最后说，我今天向全国人民承诺一定从这件事情吸取足够的教训，完善和重申已经制定的法律，绝不允许学校进行有生命危险的劳动，如因此导致生命损失一定将县长、乡长、镇长立即撤职，并追究其刑事责任，对省长也应给予行政处罚。你看我们的总理回答记者的问题他从头到尾回答的是责任、问责，他说江西那里发生爆炸，国务院没有尽到责任。他说江西那里发生爆炸，不管事实如何，国务院和我本人都负有不可推卸的责任。他说以后如果发生这样的生命损失，那么县长、乡长、镇长立即撤职，并追究其刑事责任，对省长也应给予行政处罚。
实际上就在这一年3月15号答记者问以后，过了一个月2001年4月21号国务院《关于特大安全事故行政责任追究的规定》颁布实施，它的第15条就规定发生特大安全事故，社会影响特别恶劣或者性质特别严重的，由国务院对负有领导责任的省长、自治区主席、直辖市市长和国务院有关部门正职负责人给予行政处分。
实际上对领导干部的问责立法其实恰恰是经历了2003年非典的教训。我们首先党内立法展开，非典结束以后2004年《中国共产党党内监督条例》出台。2004年，《党政领导干部辞职暂行规定》颁布。其中，尤其是领导干部必须引咎辞职九种情形规定在《辞职暂行规定》中。
而在我们地方立法层面也值得我们大家注意，早在2003年《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》，它是国内第一个政府行政问责的办法。2004年，《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》是国内第一个省级首长问责的办法。2003年，首钢集团颁布《领导干部引咎辞职规定》，成为推行问责制度的国内第一家国有企业。随后，我们各个省、自治区、直辖市以及各个地方的政府都在通过立章吏治去在制度化。
而在党内立法和地方立法的基础上，统一立法也在展开。2006年1月1号，实施的《公务员法》对于公务员的问责有了明确的制度规定。而今年6月30号，中央办公厅、国务院办公厅颁布的《关于实行党政领导干部问责暂行规定》，对于党政领导干部一体问责以及问责的原则、问责的方式、问责的程序有了明确的规定。
而在这里也值得我们注意，问责它和党纪政纪处分的关系。我们说问责不能代替党纪政纪处分，党纪政纪处分也不能代替问责。问责以后如果有必要也可以给予党纪整纪处分。当然，问责以后也并不都要给予党纪整纪处分。
关于这一点，我们党政领导干部问责暂行规定第四条这样规定，党政领导干部受到问责，同时需要追究纪律责任的，依照有关规定给予党纪政纪处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。这就非常明确地表明问责与党纪整纪处分的正确关系。
实际上在今天的中国，在原来中国共产党纪律处分条例以及《公务员法》颁布以后，我们国务院又制定了《公务员行政处分条例》。对于党政领导干部的党纪整纪处分有了较为完整的规定。而近年来，一个一个问责的案例催生了问责这项制度，而问责这项制度它和对党政领导干部党纪整纪处分是并行的关系。同时也可以交叉。
二、行政问责：原则和规则
那么对党政领导干部问责到底应该如何问责？这就是我们要谈的第二个问题，那就是问责应该贯彻哪些基本原则？问责的运行规则是怎样的？实际上在这个问题上，我们有的同志存在一些误区。比如说两列火车相撞事故发生了，老百姓的生命受到了伤害，我们有的同志说两列火车相撞，假如说我是铁道部长我哪儿知道，我是铁道铁路局的局长我哪儿知道？当我们思考我哪儿知道的时候，得出的结论必然是如果我们要问责他，那就是冤枉他了。那问责它的原则和规则到底是怎样的呢？是不是冤枉一个领导干部了呢？
（一）问责制的基本原则
我们首先来考察问责的基本原则。按照《党政领导干部问责暂行规定》第三条的规定，“对党政领导干部实行问责，坚持严格要求、实事求是，权责一致、惩教结合，依靠群众、依法有序的原则。”这些原则确立了今天我们党要从严治党，政府要从严执政的问责文化。那么这样的原则它包含哪些内容？
第一，关于严格要求、实事求是的原则。的确，在我们国家党政领导干部不履行或者不正确履行责任给党、国家和人民利益及公共财产造成重大损失或者造成恶劣影响的必须承担相应的责任。这既是严格要求，也是实事求是的体现。而党政领导干部不履行或者不正确的履行职责出事，甚至出大事了，他要承担的责任主要是两个责任。
一、岗位责任。岗位责任其实是一种过错责任。它包括第一，违法或者不当履行职责。第二，不履行职责或者履行职责不力。那么在工作中要求我们的领导干部要合法要依法办事，但是当出现违法办事的时候要求工作要合理行政，要按照比例原则去做到适当地行政，但是却出现不当履行职责的时候，还有今天的政府必须积极地履行职责去管理社会。而当出现不履行职责或者不履行职责，或者是履行职责不力的时候那么必须出来为此承当岗位责任。此外，值得我们注意的是对于领导干部来说除了有岗位责任以外，还有另外一个责任的担当，那就是领导责任。领导责任是在岗位责任的基础上，他还必须承担另外一种责任。因为作为领导干部其实有责任有义务使自己的下属对岗位负责，使自己的下属对法律负责，使自己的下属对人民负责。现在我们倒过来想一想，一个领导干部在工作中他的下级对岗位不负责任出事了，对法律不负责任出事了，对人民的生命财产安全不负责任出事了，那么领导的责任的确不可推卸。
甚至我们还记得三鹿奶粉事件出来以后，我们的胡锦涛总书记在深入学习实践科学发展观暨省部班开班仪式的讲话中，指责有些领导干部对人民的生命安全麻木不仁。当我们的总书记指责有的领导干部麻木不仁的时候，我们说这样的领导干部必须出来承担领导责任。这是严格要求，也是实事求是的体现。
举个例子，我们大家都知道去年9月8号山西临汾市襄汾县新塔矿业公司尾矿库发生那次特别重大溃坝事故，死亡277人，失踪4人，33人受伤，直接经济损害9619万元。
而经过调查事故的原因是企业违法生产和建库，隐患排查治理走过场，说明企业有责任。而当地政府及有关部门监督管理不得力，说明当地政府及有关部门有责任。
正因为有责任，我们注意到在被追究刑事责任的人中除了这个新塔矿业公司的老总以外，襄汾县的县委书记、襄汾县的县长都被追究了刑事责任。
县委书记和县长承担刑事责任的同时，在被追究党纪整纪处分的责任人中临汾市的市委书记被撤职，临汾市的市长被撤职，临汾市的一位副市长周杰也被撤职。鉴于这次尾矿溃坝的隐患早就存在，所以我们也注意到原襄汾县的县委书记原县长也给予党内警告处分。
在此基础上，我们还注意到中央的通告里说鉴于省长孟学农同志对这次事故负有领导责任引咎辞职，而分管副省长张健民被免职。的确，今天面对人民生命安全这样的重大损失特大事故必须按照严格要求、实事求是的原则去加以问责。
问责的第二个原则权责统一，也就是权责一致、惩教结合的原则。实际上我们的温总理始终强调有权必有责，权责一致这一原则的重要性在哪里？英国启蒙思想家密尔在他所著的《代议制政府》一书中有一句名言，让我们能够充分理解为什么问责能做到权责一致。密尔说如果能够将权力和责任统一起来就可以范性的将权力交给任何人。的确，只有权责一致了，那么行使权力的人才会面对责任的担当兢兢业业的去行使手中的权力。而权责一致、惩教结合要求我们做到这样几点。
第一，就是权责对应。权力和责任必须对应，在这里谁有权那么就问责谁。而问责谁是权责对应首先要解决的一个问题。其次，权责对应还要求问什么？什么事情要承担责任？而怎么承担责任，承担的是什么责任？这就是权责对应的要求。而为了做到权责对应，在我们党政领导干部问责暂行规定中有明确的规范。
比如说问责谁，按照问责暂行规定问责主要包括四个方面的问责对象。一，中共中央、国务院的工作部门及其内设机构的领导成员。第二，县级以上、地方各级党委、政府这些工作部门的领导成员以及上列工作部门内设机构的领导成员。第三，乡镇、街道、党政领导成员。第四，县级以上党委、政府、直属事业单位和国有企业国有金融企业的领导人员也参照执行。那么对于这些党政领导干部问什么呢？关于党政领导干部暂行规定的第四条规定有下列情形之一的对党政领导干部实行问责。这一暂行规定列举了七种问责的情形。第一，决策严重失误造成重大损失或者恶劣影响。第二，因工作失职致使本地区、本部门、本系统或者本单位发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件造成重大损失或者恶劣影响的。
95分官员问责制的理论与实践——《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》
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