行进中的“大城管”模式——有关城管体制改革的调查_城管体制改革

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行进中的“大城管”模式 ——有关城管体制改革的调查

本刊见习记者 袁业飞

由于众所周知的原因，在当下中国，城管系统的一举一动，都会引起公众和媒体的极大关注而成为社会热点。近年来，由住房和城乡建设部提倡，许多地方政府积极推行的“大城管”改革，正在如火如荼地进行中。“大城管”来了，它是在什么背景下被设计出来的？实行“大城管”模式以后，以往城管工作所出现的问题能在哪些方面、在多大程度上得到改善？带着这些问题，我们深入到各地采访，寻找答案。

“大城管”理念的提出及背景

“大城管”理念是由住房和城乡建设部立项的《中国城市管理体制及其运行机制研究》课题组在去年八月提出的：成立城市管理委员会，由市长任“一把手”，统筹各职能部门，实现城管的管理权和执行权统一。课题组希望以正在开展的全国市、县政府机构改革为契机，整合城市管理系统各职能部门，推行“大城管”模式。课题组还提出，“城管应该管也只能管城市基础功能和城市公共空间，而衍生功能即人类各种政治、经济、社会活动，则不应当由城管去管理”、1

“化解城市公共空间管理矛盾的关键点，在于给予弱势群体尽可能多的实际可分享空间”。

长期以来，中国城市管理一直是个老大难问题。因小摊小贩太多且无证经营，给城市卫生、交通、治安带来了大麻烦，损害了城市形象，于是各地方政府纷纷组建起了城管执法队伍。

城管部门没有统一的名称，在广州叫做“城市管理综合执法局”，在北京叫做“城市管理综合行政执法局”，在武汉则叫做“城市管理局、城市管理执法局”；并且各有各的挂靠部门。各地城管体制模式也五花八门：有的城市没有成立城管执法局，城管部门或挂靠在建设局（如河南省济源市），或挂靠在规划局（如广东省清远市）；有的城市成立了城管执法局，但挂靠在建设局（如山东省青岛市）……

区别于其他执法机构，城管执法机构的特色在于，在国务院它找不到对口的领导机构，地方政府的城管执法机构一直缺乏全国性的立法管理。这就产生了悖论：一个被地方政府寄予厚望的执法机构，居然没有法定地位和严格的执法规范。对口管理机构的不统一，城市管理法规的缺失，使城管部门“矛盾比较集中、成了烫手山芋”成为必然。

此外，非公务员的外聘来源，导致城管从业者来源混 乱，素质不一。为表现自己的工作业绩，这些非法执法者往 2

往与为了生计奔波的流动人员发生尖锐冲突，由此引发的暴力冲突层出不穷，令城管队伍整体上承受巨大的舆论压力。

而这些年来，城管形象每况愈下。特别是在２００８年，城管的负面新闻更是贯穿全年始终：年初，湖北天门魏文华因拍摄当地城管粗暴执法，被暴打致死；年中，重庆市渝中区３名城管队员将一名占道经营卖凉粉的摊贩殴打致死；年末，１８岁的唐山男孩曹强因为发小广告被北京城管追赶，最后跳入筒子河中淹死……在这样的背景下，直面城管的合法性和制度性问题，提出“大城管”的改革尝试，有其紧迫性与必要性。

“大城管”模式的推行 ——北京：“崇文模式”

其实，早在２００７年，北京市崇文区城管就开始推行 “大城管”、“综合执法机制”了。全区７个街道办事处，分别成立了综合行政执法组，每个执法组整合了城管、公 安、工商、民政、劳动和社会保障等２５个执法部门的力量，即该２５个部门均派专人到各个街道办事处上班，“全权、全责、全时”处理辖区内的所有城市管理问题。

崇文区区长牛青山表示，推行“大城管 ”模式，主要 为整合执法力量。“法制健全，但执法薄弱。”他称，各个执法部门分散办公，削弱了执法力量。此外，更深层原因在于为了从源头上化解矛盾，“城市管理的一系列问题，表面上

看是城管执法管理不到位，深层次的原因是城市失业人员、低收入人员和流动人员等困难群体的就业生存问题”，因此，“大城管 ”模式联合城管和劳动保障、民政等各个部门，通过联合救助、就业帮助等救济救助措施，解决弱势群体的生存难题，从而根治城管“痼疾”。

为改善民生，崇文区率先推行信访代理制、领导干部 “三访”和信访风险评估制度，着力加大矛盾纠纷排查化解力度，让各级领导干部主动替群众跑腿，主动为群众排忧解难，建立了经常性走访机制，变上访为下访。同时，崇文区还大力设立便民服务临时市场，让无照商贩“合法经营”、规范经营，既解决了部分困难群体的就业问题又维护了正常的市容环境秩序。为帮助百姓就业，崇文区采取岗位支持、适地安臵、联合救助、就业帮助等全面的救济救助措施，在全市率先推出“创业者俱乐部”模式。

“崇文模式”呈现出两个特点：一个是执法方式的改 变：重心下移，属地管理，街道办事处牵头，统辖所有政府部门，这样就把城管从“既替各部门挨骂，又成众矢之的”的尴尬中解脱出来，使城市管理涉及到哪个部门，就有哪个部门的人出来接招。执法力量被整合之后，执法力度就加大了许多。另一个是执法思路的改变：本着“先生计，后漂亮”的思路，先解决弱势群体的生存问题，从源头上化解矛盾。

崇文区的改革效果是非常显著的。从开始试点到现在，崇文区在北京市容环境卫生、城管行政执法综合考评中，连续三年保持领先，连续三年保持信访量下降和越级群体访、非正常群体访“双零”指标。２００８年获“中国最佳管理城市奖”；２００９年被提名为“中国地方政府创新奖”。今年，北京宣布要在全市范围内推广“崇文模式”。

——南京：转变政府职能

２００８年１２月，南京市委、市政府决定，率先启动南京城市管理体制改革，成立由市长担任主任，市委宣传部、监察局、法制办、公安局、市政公用局、市容局等２３个涉 及城管部门和各区县政府主要负责人为成员单位的城市管 理委员会，并在后续几个月内，密集地采取了一系列改革措施。２００９年８月，随着“大城管”模式得到住建部的认可与力推，全国４０多个城市先后赴南京学习考察。南京城管一跃走到了全国前列。

南京“大城管”是以转变政府职能为核心，在推进依法行政的同时，积极理顺各部门的职责关系，并着眼于稳妥推进未来的政府机构改革。南京“大城管”体制之大，更多的不是它的权力之“大”，而是它在推进政府职能转化基础上的服务之“大”。

南京“大城管”这一体制创新，以转变政府职能为核心，以创新驱动为导向，以凝聚力量为手段，以提升城市管理效

能为目的，着力在运作模式、管理方式、管理手段、管理考核等４个方面寻求突破。

在运作模式上，按照“大城管”的格局要求，市本级城管办负总责，各区成立相应管理机构，建立起市、区、街（办事处）、居（社区）“两级政府、三级管理、四级网络”的工作体系，实现了重心下移、以区为主和上级监督。在管理方式上，既有市区联合，又有部门联手；既能垂直到底，又能横向到边。在管理手段上，积极探索了公安、司法对城市管理工作的依法保障机制，提升了城市管理的权威性和强制性。在管理考核上，做到了任务目标明确，工作责任落实，考核评比严格，整改措施到位；强化激励措施，推行了城市长效综合管理保证金制度。

——广州：大城管，细服务

去年１１月，广州市大部制改革正式揭幕，而其中的重 点内容就是在城市管理方面，建立“大城管”体制。广州为此新组建了市城市管理委员会，将市市容环境卫生局、市城市管理综合执法局、市市政园林局有关市政管理的职责，以及市建设委员会有关城市管理、市容环境卫生的职责整合在一起。

改制以后，一位长期在城管执法一线工作的城管负责 人说，城管委实现了“管理＋执法”的合二为一：“由于部 门之间的职能交叉，很多时候执法都需要跨部门协商和行

动，降低了执法效率。城管委成立后，将城市管理多个职能收编在一个部门里，省却了部门之间的行政壁垒，提高了执法效率。”

整合后的广州城管委提出了“大城管，细服务”的理念，建立起“两级政府、三级管理、四级网络”的管理模式，以区域式城市管理为抓手，整合市政、环卫、综合执法等管理资源，强化城市管理基层和基础工作，努力做到城市管理全覆盖，每个街镇有专门的城市管理指挥协调机构，每个社区有专门的城管工作站，全市８０％的城市管理问题解决在基层。

同时，清理全市城市管理维护项目，因地制宜推进管养维护社会化，路面保洁、立面清洁、人行道绿化带卫生、城市景观、牌杆摊亭的保养，能够合并的项目尽量合并，能够一家公司负责的一家负责。加强市政、环卫维护资质管理，逐步提高市政和环境卫生维护管养社会化程度，培育健康的城市维护市场，并努力争取用３—５年将城市维护成本降低２０％。

——武汉：市长当“大管家”整治八大顽疾

作为华中地区最大都会的武汉，城市形象一直不够理 想，外地来汉者往往以“脏乱差”三字来概括对武汉的观感。武汉市市长阮成发在暗访三镇后，总结出城市管理存在的八大顽症：暴露垃圾随处可见；渣土抛洒污染严重；违法占道

遍地开花；窨井盖子破损缺失；湖泊水域频被吞噬；窗口地段秩序混乱；违法建筑屡禁不止；拆迁工地管理无序。

“经济高速发展的同时，城市管理没能相应跟上”，“多头管理太乱，到了不得不治理的地步。”武汉市政府人士称。于是，在考察、借鉴了国内其他城市的成功经验的基础上，武汉市于今年四月组建了城市管理委员会，启动了“大城管”模式。“大城管”模式由市长任“大管家”，各委、区政府、各职能部门一把手任成员，有利于统筹、整合各部门职权，保证城管委的执行力和管理权。这样，就破解了旧有管理体制中相关职能部门权责不清的问题，杜绝部门之间互相推诿、扯皮不办事，管理缺位。城管委组成了专职综合巡查督办队伍，及时巡查发现全市存在的城市综合管理问题，并予以处臵，同时对相关的１１０联动接警、市长专线接听、媒体曝光、群众信访等城市管理事项，每天收集汇总后分类进行办理。

以往，职能相近、业务范围重叠的部门较多，市民遇到问题常常弄不清该向哪个部门投诉。“大城管”机制建立以后，市民凡遇到与环境卫生、建筑渣土、违法建设、违法占道管理、湖泊水域污染等相关的问题，都能直接向“大城管”平台反应，该平台再根据职责分工，交给相应部门解决。

“大城管”前景展望

“大城管”改革推行以来，许多市民切实感受到了城市环境的改善，城管素质与办事效率的提高，但是还是有人在问，“大城管”，到底能走多远？

专家与媒体人的反应并非一味给“大城管”叫好。有人认为，能否让城管获得更多民意支持，关键不在于由谁来管理城管，而在于城管角色和职责的转变，只有在城管权力来源以及实施权力范围上进一步规范，才能与旧有城管模式有质的区别，使城管制度名正言顺。有人提醒有关部门，改革不能“头疼医头，脚疼医脚”，要一切从实际出发，总揽全局，对症下药，最根本的是不能悖逆民本方向，这次集权性改革应建立有效的公民监督和多方制衡机制，以平衡权力，防止权力的高度集中和滥用，给弱势群体更多的话语权。有人甚至直接质疑“大城管”改革是权力思维在作怪，并不看好其前景。

我们应该看到，相对过去很多治标不治本的改革，这次的“大城管”改革，直面了城管的合法性和制度性问题，有明显的进步意义。作为最高一级政府部门，住建部能认真地提出维护公民权利和保障弱势群体的这一体现公平正义价值取向的观点，值得充分肯定。而且，从效果上看，各地城管工作质量都有明显提升。

但是，对城管体制改革，我们当然还该抱有更高的期望。

某些地方的“大城管”改革，如“崇文模式”，确实做到了尽力给予弱势群体尽可能多的扶助。但是，“崇文模式”整合执法力量的效果，恐怕要远高于救助就业生存。因为谁都明白，救助弱者的挑战，决不是说说那么简单，很多弱者面临的困难，决不是某个区级部门一个特派员所能解决的。比如，流动商贩大多为外地人，在本地没有户口，与户口挂钩的福利，很多就无法解决。再比如，帮助困难者解决的工作岗位，如果受助者不满意、不接受又该怎么办？弱者们面对的困难各不相同，困难群体的需求层次也各不相同，自始至终对他们贯彻“生计为先”的执法理念暗藏一厢情愿的危险。如果出现“执法力量强了很多，救助却成了陪衬”这种现象，那么，难保执法权力的膨胀在某些情况下不会导致弱势群体生存空间被进一步压缩。实际上，如果没有明确的法律依据，“大城管”中的市长负责制也无法改变当前城管体制中的一些根本性缺陷。

要彻底改革城管体制，就必须真正让全国的城管都回 归到法治的轨道上；必须从《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等国家立法 层面，彻底解决中国城市管理执法机构的合法性问题。

只有在国家立法层面解决了这个问题，才能真正做到依法设立城管，依法规范城管，依法制约和监督城管。因为这样不仅解决了它的机构性质问题，还能够有效解决它的权力

来源和权力规范问题，才能使“大城管”由“人治”过渡到“法治”，许多在“人治”框架内必然遇到的困难，才有可能迎刃而解。