浅谈对行政文化的研究_行政文化研究

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浅谈对行政文化的研究

文化是人类的活动方式，是随着人类的产生而形成的。人类的历史，从本质上讲，是人类文化的发展史。行政活动是随国家产生而产生，是一种具有阶级及政治性的国家意志的行为。因此，行政的产生比文化较晚，但它是人类文化的主要内容。[1]本文在此仅就“行政文化”的概念、特征、重要性、弊端及创新路径等方面作一些简单的探讨。

1.关于行政文化的概念及其重要性

1.1行政文化的概念

行政文化属于狭义的文化范畴，是指在一定历史条件下通过行政社会化所形成的持久影响行政主体的行政行为、行政倾向的行政思想、行政制度和行政心理的总和。这个定义主要包括以下五层含义：

①行政文化既不是行政与文化的简单耦合，也不是文化在行政领域中的表现和作用，它既受社会文化的影响，又受行政管理实践的制约。不同的社会文化培育出不同的行政体系，在不同的行政体系的活动中形成不同的行政文化。

②行政文化是通过行政社会化而形成的，是行政社会化过程中人们获得“行政人”身份的重要标志。

③行政文化是时代的产物，不同的时代具有不同的行政文化。

④行政文化对行政主体的行政行为和行政态度具有持久性、顽固性的影响，最终使人们形成总体的行政倾向。

⑤行政文化是一个系统，它由行政思想、行政制度和行政心理构成。其中，行政思想是制高点，变动性最大、最活跃；行政心理是基础，变动较为缓慢；而精神形态的行政心理是互动的桥梁。[2] 1.2行政文化的基本特征

文化作为一种复杂的社会现象，在不同的社会生活领域具有不同的内容和表现形式，在行政活动领域即表现为行政文化。行政文化是与行政相关的文化，它包含人们行政行为的态度、信仰、感情和价值观，以及人们所遵循的行政方式和行政习惯等，具体来说包括人们的行政观念、行政意识、行政思想、行政理想、行政道德、行政心理、行政原则、行政价值、行政传统等。行政文化是一种多层次的、复合的文化，它的形成受到多方面因素的影响，如历史条件、地理环境、社会制度、民族特性、文化心理、文化背景、传统习惯等。行政文化是在社会文化的基础上，在具体的行政活动中形成的，不同的社会文化背景、不同的行政活动培育出不同的行政文化，行政文化的形成是一个长期而缓慢的过程，一旦形成共 7 页 第 1 页

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则具有以下相对稳定的特性：

①时代性和民族性。神权政治时代的行政文化是迷信的、神秘的，封建专制时代的行政文化是尚权威、重服从，资产阶级革命时代的行政文化是讲人权、尚实效、重法治，社会主义民主政治时代的行政文化则重科学、为民众、尚服务。行政文化又往往因不同的国度和民族形成不同的模式和色彩，美国的行政文化通常表现为民主、自由、积极、奋发的特色，德国的行政文化表现为重法、守纪、严正、整齐的特色，英国的行政文化则有尚典、守旧、泥古、重名的色彩。

②社会性和积淀性。行政文化是一种社会积淀物，是人们在长期行政活动中知识、经验、理想、信仰、道德、价值的积淀，是通过长期创造、延续、传承而实现的。

③整合性与多元性。行政文化是在一个相当长的历史过程中，在人类社会的经济、政治发展和治国安邦的相互作用过程中，在不同社会文化的冲突和交融中，由不同的区域和人群逐渐整合而成，不同的人群和区域使行政文化呈现出多元的特性。

④普遍性与连续性。行政文化是连续的、持久的和无所不在的，行政文化一经形成将广泛地、持续地影响行政主体及其行政活动。

⑤渗透性与隐蔽性。行政文化往往以比较隐蔽的形式渗透到社会的各个领域，渗透到各个行政组织和行政人员中，渗透到具体的行政活动中。[1]、[3] 1.3行政文化的功能及重要性

1.3.1行政文化的主要功能

行政文化的功能是多向性的，从总体上来说，具有以下三个方面的基本功能： ①行政文化具有控制功能，即指行政文化对行政系统的活动进行着自觉或不自觉的控制，从而使行政系统的活动沿着一定行政文化的取向运转。

②行政文化具有聚合功能，即指行政文化为全体行政人员确立凝聚点，产生凝聚力，提供凝聚剂，从而使他们紧紧地团结在一起，为了实现共同的目标，追求共同的理想，同心协力，开拓前进。

③行政文化的运作功能。伴随着人们活动、社会历史、文化的不断发展进化，文化内部诸要素的变化、发展，以及行政系统的发展，行政文化会不断地自我更新和进化，而行政文化的变革、更新又成为行政系统进一步发展的重要动力，这便是行政文化的运作功能或谓之发展功能。[4] 1.3.2行政文化的重要性

行政文化的形成及其特征决定了行政文化是一种潜在的无形的力量，它对行政管理有着深远持久、无所不在、无时不有的影响，主要体现在以下几个方面：

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①是对行政行为的影响。任何特定的行政活动无不受到行政文化的制约，无论是行政决策还是行政执行都是如此。行政文化通过人们行政心理、行政意识、行政思想、行政习惯对行政行为发生作用。行政文化对行政行为的影响是全面的、直接的，不仅影响行政决策是否果断、科学、可行，而且影响行政执行是否快捷、完整、灵活。具有自觉行政意识和进取行政思想的人，能够成为当机立断、独立思考的决策者和坚定、灵活的执行者；反之，则成为优柔寡断、固步自封的决策者和僵化、拖拉的执行者。开放型的行政文化氛围，会使决策者的行为具有开放、民主、效率倾向；相反，封闭型的行政文化氛围则会使决策者因循守旧，唯书唯上，思想僵化。民主型的行政文化氛围会使决策者的决策具有创造性、灵活性和综合性；相反，专制型的行政文化氛围会使决策者专横武断，刚愎自用。晦暗型的行政文化氛围会使决策者心胸狭隘，玩弄权术，争功讳过，造成行政风气腐败；相反，明朗型的行政文化氛围则会使决策者胸襟开阔，宽宏大度，公平正直，坚持原则，从而形成廉正健康的行政风气。当然，由于文化背景的不同，人们判断决策者和执行者的标准是不同的。但无论评价标准如何，行政文化对人们行政行为的影响是巨大的。

②是对行政观念的影响。行政文化对人们行政观念的影响是长远的、深层的。行政文化作用于行政活动往往是通过行政人员的观念、信仰、习惯来实现的，行政人员是行政活动的主体，在行政活动过程中，行政文化环境对行政人员的观念起着直接的决定作用，社会成员进入行政活动领域后，不可避免地带有原有行政文化影响下各种积极或消极的因素，并在一定的行政体系内和具体的行政活动中形成特定的思想观念。如官僚主义，高高在上，遇事推诿，不求有功，但求无过，为政不廉，任人唯亲等行政观念很大程度上与封建的等级制度、价值观念、思维方式、伦理道德等行政文化氛围有关。

③是对行政体制的影响。行政文化从多方面影响行政体制，这种影响和作用是潜在的、复杂的，通过历史条件、地理环境、民族特性、文化心理、文化传统、社会制度、政治状况、经济水平等对行政体制发生作用。封闭的地理环境，落后的社会制度，较低经济水平下形成的崇尚权威，注重人治，讲求等级制的行政文化会产生专制主义中央集权的行政体制；相反，开放的地理环境，先进的社会制度，较高经济水平下形成的崇尚民主，注重法制，讲求平等的行政文化会产生民主色彩地方分权的行政体制。守旧、惰性、注重形式的行政文化会产生低效率的行政体制；相反，进取、勤奋、讲求实效的行政文化会产生高效率的行政体制。[1]、[5]、[6]

总之，行政文化对行政管理的影响是广泛的、深远的，以致有人称之为“行政的非正式组织”，行政文化通过行政行为、行政观念、行政体制对任何特定的共 7 页 第 3 页

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社会行政活动产生影响，这种影响不是直观的、简单的过程，而是一个复杂的、多样的、潜在的过程。

2.当前中国行政文化的弊端

经历社会主义革命和社会主义建设，特别是改革开放二十多年来的建设后，中国的行政文化与中国社会一样，也发生了根本性的变革，传统行政文化中的许多弊病被根治，其精华也经历了社会主义的改造后被保留了下来。但我国社会主义改革仍在进行，当代社会处于明显的转型时期，整个社会处于变动不屈的动态过程，行政体制改革尚需深入。在社会转型期，中国的行政文化必然既受到传统文化的影响，又积极地创新，表现为多元并存，以中国特色社会主义现代化为发展趋向的复杂特征。其明显的弊端是：中国社会正处于整体性社会转型时期，不同性质的行政文化并存，导致了一方面行政文化本身积极地进行自身的变革与调整，以适应社会发展的要求，呈现出与社会变革和发展的适应性；另一方面旧的行政文化顽固存在，严重阻碍着行政体制的变革，又呈现出无序性和干扰性的特征的结果。我国生产力水平低下，地区差别明显，以及渐进改革的特性等方面也在一定程度下导致了不同性质的行政文化的多元并存。

2.1依循守旧与开拓创新并存。

在计划经济体制下，社会变动节奏缓慢，下级和个人对领导和单位依赖性强，主要依照过去的经验和上级命令行政，缺乏开拓创新精神，表现出依循守旧倾向。社会主义市场经济体制的基本特征就是突出竞争与效率，要想提高效率，赢得竞争，必须通过创新来实现，同时由于社会变革的速度加快，依照经验办事已行不通，上级命令也不再放之四海而皆准，也要求具备创新意识。开拓进取是社会主义市场经济的内在要求，但依循守旧作为人们的心理惰性仍然存在，二者将在一定时期内并存并不断冲突，此消彼长，最终全面树立开拓创新的精神。

2.2传统特点与现代精神并存。

在我国两千余年封建专制统治历史中，行政组织完善，行政文化发达，但其显示出的主要缺陷有：①是本质上以人为中心，注重人事，忽视法治，轻视民权；②是封闭保守与排斥异质文化，加强思想禁锢，剥夺人们的自由；③是僵化的思维定势，在这种思维定势支配下，中国传统行政文化缺乏创新与活力；④是民众中存在根深蒂固的权威崇拜、清官思想、等级观念、集权意识、依附心理等。市场经济的形成与发展，使人们的思维方式、价值观念等发生了深刻的转变，不再盲目服从，开始根据自己的利益和要求，理性地反思政府的取向，积极要求参与行政过程，平等、竞争、民主、法制、参与、开放的观念日益深入人心，主体意识越来越强烈。中国行政文化体现出了传统与现代并存，二者相互影响、相互作用、相互渗透又相互冲突的特征。主要表现为：第一，人治思想与法治思想并存

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与冲突；第二，等级观念与平等意识并存与冲突；第三，宗法观念与民主意识并存与冲突；第四，封闭保守思想与开放创新精神并存与冲突。正确处理传统文化与现代文化的关系，就是要以马克思主义的立场、观点和方法来分析传统行政文化，对其进行合理的扬弃，要大力宣扬、倡导现代文化，同时努力汲取传统文化的精华，舍弃其糟粕，推进行政文化转型与创新。

2.3本土文化与外来影响并存。

随着我国改革开放的深入和世界经济一体化的发展，人类历史经历了一个从分散到整体的发展过程，进入信息时代后整个世界真正成为了一个不可分割、互相依赖、互相影响的整体，本土文化越来越多地受到外来文化的影响。在这一条件下，一方面，本土文化凭着其精华部分既有的顽强生命力，要继续发展下去，但其糟粕成分也仍然在发生影响；另一方面，外来文华中既有合理的成分也有不适合中国国情的成分，二者混杂在一起涌入国门。亨特顿认为，发展中国家的文化发展，部分是由于与外界的接触，部分是由于现代化的内在过程。我国现阶段行政文化的发展不能因为外来文化中先进的成分与腐朽的成分良莠混杂，就关闭国门，拒之门外，而是要科学地鉴别和吸收，不断地吸纳融合外来文化中与中国行政文化相适应的合理成分和优秀成果，不时剔除其腐朽的成分，使中国行政文化在现代化进程中不断地走向前进。这就是中国行政文化呈现出本土文化与外来影响并存的特征。[7]、[8] 3.中国行政文化创新的动因以及推进其创新的路径

由于当前中国的行政文化存在着很多弊端，所以不得不对当前中国的行政文化进行创新。

3.1当代中国行政文化创新的动因。

当代中国行政文化创新的动因主要有外因和内因两种。当代中国行政文化创新的外因主要有以下几种因素：

①社会转变。当代中国发生了两次大的社会转变，第一次是社会重心从以“阶级斗争为纲”向“以经济建设为中心”转化，这次转变已基本完成。第二次是由社会主义计划经济向市场经济的转变，这两次重大转变必然推动行政文化的发展；

②政治改变伴随着社会转变。特别是社会主义市场经济体制的建立，政治也进入了动态的、不断变革的过程，如公务员制度的实行、中央和地方权限的划分、一国两制、党政分开、政府机构和人员的精简等一系列变革，都将促进行政文化的进步；

③经济发展。当代中国的经济高速发展，社会机构、社会物质生活和精神生活发生了重大变化，政府对经济社会指导、干预的管理方式、重心在不断变化、调整，这无疑对行政文化提出了更高的要求；

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④文化多元。由于市场经济的发展，人们的价值追求、利益取向多元化。在当代中国的社会文化中既有占主导地位的社会主义文化，也有西方文化和中国传统文化，它们构成一幅多彩缤纷的文化图景，这一切无不对行政文化发展产生影响。

当代中国行政文化创新的内因主要包括有：

①行政目标与原则的变化。行政目标不再是以政治手段严控社会而是保持和激发社会活力，以有效适度的调控和管理保证社会的稳定，行政原则由计划原则向市场原则、集权向分权与集权适当结合，由“政治挂帅”向以经济为中心转变；

②行政内容的变化。特别是市场经济要求重新界定行政范围与内容，重新规范政府职能；

③行政体制改革。如精简机构、减少冗员、建立公务员制度，建立统一、高效、精简的行政管理体系；

④行政人员素质有了极大的提高。这将导致行政文化的基础、价值观念等的重大变化。[9] 3.2推进中国行政文化创新的路径。

随着全球经济一体化日趋加剧，中国在国际经济政治格局中发挥越来越重要的作用，同时也多方位、深层次地接受来自国际组织、国外政府的巨大影响。世界各国在国际中扮演的角色和地位，在某种程度上，由该国经济持久发展的竞争力决定。经济持久发展的不竭动力来源于一国科学和技术的不断创新。正因为如此，国家创新系统、区域创新系统、政府创新等各种围绕“创新”而来的名词长久地牵动着各国研究者的神经。特别是众多发展中国家,经济发展相对滞后，企业依附性强,，激烈的国际竞争使得企业根本没有余力进行自主创新，何况国外“新”技术的引进仍能为企业带来丰厚利润，这就使得企业更没有动力去创新。加上发展中国家的法律、制度、文化等各方面也少有促进科技创新的动力源。在这种新形势下,党和政府审时度势,提出“用15年左右的时间使我国进入创新型国家行列”的奋斗目标。现代创新型国家的发展经验告诉我们，政府在国家创新系统建设中应着重完善创新型制度、健全国家创新体系、发展创新文化，切实发挥政府的主导作用。因此，当前我国行政文化创新的主要路径有：①加快决策文化创新，建立起民主政府；②加快行政法制文化创新，建立起法治政府；③加快公共服务文化创新，建立起服务政府；④加快行政道德文化创新，建立起德治政府；⑤加快行政体制文化创新，建立起高效政府；⑥加快公民参与文化创新，建立起阳光型政府。[9]、[10]

4.研究行政文化的现实意义

行政文化作为一种独立的文化概念和文化现象来研究，具有以下四个方面的现

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实意义：

①开展行政文化的研究，有助于了解行政文化对于行政组织系统的制约作用及其相互影响的因素，找出优化行政环境的途径和措施，提高行政管理水平。

②开展行政文化的研究，通过中外行政文化的比较，相互借鉴或吸收，有助于我国行政体制的改革。

③开展行政文化的研究，有助于认识传统文化对现代行政文化的积极和消极影响，从而使行政系统在吸收传统民族文化的同时做到“去粗求精”、“去伪存真”。

④开展行政文化的研究，是建设和塑造具有中国特色的现代行政文化体系的要求，必须开展行政文化的研究，对行政文化的定义、功能、理论依据及其同行政学、文化学等学科的关系进行探讨，总结出行政文化体系的基本框架、基本内容及其变化发展的规律，为我国行政体制的改革和发展提供良好的文化氛围。[1]、[11] 行政管理的现代化不仅是行政技术手段的现代化，更是行政文化的现代化。因此，行政文化建设必须以现代化的行政管理为依归，形成自觉的行政意识，开放的行政观念，优良的行政传统，良好的行政习惯，科学的行政思想，正确的行政价值，积极的行政理想，健康的行政心理，高尚的行政道德。当然，建设现代化的行政文化，对行政文化的整合与再造，绝不意味着否定我国传统行政文化的合理部份，而是在继承、弘扬我国优秀行政文化的同时，借鉴外来文化，从国情出发，积极吸收中外现代科学文化中合理的行政文化因素，创立有中国特色的社会主义现代行政文化。参考文献

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