人民调解法讲稿、11、28[定稿]_人民调解法讲稿

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《人民调解法》解读

李元司法所郭晓慧

2010年11月28日

一、人民调解法颁布的重要意义

中国具有“和为贵”、“无讼”、“厌讼”的法律文化传统，而通过调解方式解决纠纷则是这一传统的重要体现。根据调解人的性质不同，调解大致可分为官方调解和民间调解。其中，人民调解是诸多民间调解类型中分布最广、作用最大的一种调解方式，是一项颇具中国特色的化解矛盾、消除纷争的非诉讼纠纷解决方式，被认为是解决纷争、维护社会稳定的“第一道防线”，在国外也同样享有盛誉，被誉为有效化解社会矛盾的“东方经验”，享有“东方一枝花”的美誉。但从规范依据上看，对于这一化解矛盾纠纷的极为重要的纠纷解决方式，长期以来主要是依据行政法规、规章、司法解释或政策性的规范性文件，而没有狭义的“法律”专门予以规范。具体而言，尽管早在1954年，中央人民政府就制定了《人民调解委员会暂行组织通则》，作为新中国成立后指导人民调解工作的主要依据，并且在1989年国务院又重新制定了《人民调解委员会组织条例》，但这两个法规只规定了人民调解的组织程序，没有全面地对人民调解制度作出完整规定。为了更好地规范人民调解活动，司法部于2002年9月26日发布了《人民调解工作若干规定》，最高人民法院于2002年9月16日发布了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，最高人民法院、司法部又共同于2002年1月1日和2004年2月13日发布了《关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》及《关于进一步加强人民调解工作切实维护社会稳定的意见》，这些规范性文件对于发挥人民调解的功能虽然起到了重要的指导作用，但却具有以下重要缺陷：第一，其效力层次偏低，与人民调解的重要性不相称；第二，其内容不完整，有关的法规、规章、司法解释或其他规范性文件相互之间的规定还不够协调甚至存在一定的矛盾；第三，经济、社会的发展对人民调解制度提出了新的要求，而原有的调解制度在组织规范、程序规范和协议效力等许多方面都需要通过立法进一步完善。因此，人民调解法的颁布，意味着我国的人民调解制度实现了“法律”化的重要转变，表明国家以立法的形式对人民调解的性质、任务、原则、组织形式、调解员的选任、调解的程序和效力等问题作出了规定，从而使人民调解工作进一步实现了有法可依，步入法制化、规范化的发展轨道。

二、《人民调解法》的主要内容

《人民调解法》共三十五条，除总则、附则外，对人民调解组织、人员、程序、协议作出了规定。其主要内容如下：

1、完善了人民调解组织形式

村民委员会和城市居民委员会的人民调解委员会是人民调解工作的组织基础。随着日益发展的人民调解工作的需要，人民调解组织形式也有了新发展，该法在现行法律、行政法规规定的基础上，完善了人民调解组织形式。

一是明确了人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。(第七条)

二是进一步规范了村民委员会、居民委员会、企业事业单位的人民调解委员会的设立、组成和推选程序。该法规定：村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会。企业事业单位根据需要设立人民调解委员会。人民调解委员会由委员3至9人组成，设主任1人，必要时，可以设副主任若干人。(第八条)村民委员会、居民委员会的人民调解委员会委员由村民会议、居民会议推选产生;企业事业单位设立的人民调解委员会委员由职工代表大会或者工会组织推选产生。人民调解委员会委员每届任期3年，可以连选连任。(第九条)

三是进一步扩大了人民调解组织的范围。该法规定：乡镇、城市街道以及社会团体或者其他组织根据需要可以参照本法有关规定设立人民调解委员会，调解民间纠纷。(第三十四条)

2、明确了人民调解员的范围、条件、行为规范和保障

为了提高人民调解员队伍的整体素质，优化人民调解员的队伍结构，以适应人民调解工作的发展要求，该法对人民调解员作出如下规定：

一是规定了人民调解员的范围和条件。该法规定：人民调解员由人民调解委员会委员聘任。(第十三条)人民调解员应当由公道正派、善于联系群众、热心人民调解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知识的成年公民担任。县级人民政府司法行政部门应当定期对人民调解员进行业务培训。(第十四条)

二是规定了人民调解员的行为规范。该法规定：人民调解员在调解工作中偏袒一方当事人的，侮辱当事人的，索取、收受财物或者牟取其他利益的以及泄露当事人的个人隐私、商业秘密的行为之一的，由其所在的人民调解委员会给予批评教育、责令改正；情节严重的，由推选或者聘任单位予以罢免或者解聘。(第十五条)

三是明确了调解员保障措施。人民调解员从事人民调解工作，应给予适当的误工补贴；因从事调解工作岗位上致伤致残，当地人民政府应提供必要的医疗、生活救助；在调解岗位上牺牲的，其配偶、子女享受国家抚恤和优待。(第十六条)

3、规范了人民调解程序

该法将实践中行之有效的经验、措施总结提炼上升为法律制度，用以指导、规范人民调解工作实践。

一是规定了人民调解的申请程序。该法规定：当事人可以向人民调解委员会申请调解;人民调解委员会也可以主动调解。一方当事人明确拒绝的，不得调解。(第十七条)

二是规定了调解员的选择和调解的方式。该法规定：人民调解委员会根据调解纠纷的需要，可以指定一名或者数名人民调解员进行调解，也可以由当事人自主选择一名或者数名人民调解员进行调解。(第十九条)人民调解员根据调解纠纷的需要，在征得当事人的同意后，可以邀请当事人的亲属、邻里、同事参与调解，也可以邀请具有专门知识、特定经验的人员或者有关社会组织的人员参与调解。人民调解委员会支持群众认可的社会人士参加调解。增加人民调解工作社会参与的意识；(第二十条)人民调解员调解民间纠纷，应当坚持原则，明法析理，明辨是非，主持公道。调解民间纠纷，应当及时、就地进行，防止矛盾激化。(第二十一条)人民调解员根据纠纷不同情况，可以采取多种方式调解民间纠纷，充分听取当事人的陈述，讲解有关法律、法规和国家政策，耐心疏导，在当事人平等协商、互谅互让的基础上，提出纠纷解决方案，帮助当事人自愿达成调解协议。(第二十二条)

三是规定了当事人在调解中的权利义务。该法规定：当事人在人民调解活动中享有下列权利：选择或者接受人民调解员;接受调解、拒绝调解或者要求终止调解;要求调解公开或者不公开进行；自主表达意愿、自愿达成调解协议。(第二十三条)当事人在人民调解活动中履行下列义务：不得提供虚假情况;遵守调解现场秩序，尊重人民调解员;尊重对方当事人行使权利。(第二十四条)

4、确立了人民调解与其他纠纷解决方式之间的衔接机制

为贯彻调解优先原则，该法规定了人民调解与司法纠纷解决机制的衔接制度。该法规定：基层人民法院、公安机关对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，可以在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解。(第十八条)根据《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，确立了对人民调解协议的司法确认制度。该法规定：经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议书生效之日起三十日内共同人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。人民法院依法确认调解协议内容无效的，当事人可以通过人民调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提起诉讼。(第三十三条)

5、加强了对人民调解工作的指导和保障

为确保人民调解工作正常开展，调动广大人民调解员积极性，落实国家对人民调解工作的支持保障责任，该法规定：国家鼓励和支持人民调解工作，县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障，对有突出贡献的人民调解委员会和人民调解员按照国家有关规定给予表彰奖励。(第六条)村民委员会、居民委员会和企业事业单位应当为人民调解委员会开展工作提供办公条件和必要的工作经费。(第十二条)该法还规定：国务院司法行政部门负责指导全国的人民调解工作，县级以上地方人民政府司法行政部门负责指导本行政区域的人民调解工作。基层人民法院对人民调解工作进行业务指导。(第五条)

三、《人民调解法》亮点

一是坚持和巩固了人民调解的群众性、民间性、自治性的性质和特征。

人民调解是人民群众自我教育、自我管理、自我服务的一项制度，这一属性及定位是人民调解工作赖以存在的基础，也是长期以来人民调解工作保持强大生命力、深受群众欢迎的根本原因。尽管人民调解组织形式、调解领域、工作方式有许多新的发展变化，但这一性质始终没有改变，也不能改变。

二是进一步完善了人民调解的组织形式。

法律规范了村民、居民调解委员会和企事业单位调解委员会的设立、组成及任期制度。同时，为乡镇、街道人民调解委员会及一些特定区域，如依托集贸市场、旅游区、开发区设立的人民调解组织和基层工会、妇联、残联、消协等群众团体、行业组织设立的新型人民调解组织保留了制度空间。

三是进一步明确了人民调解员的任职条件、选任方式、行为规范和保障措施。

为提高人民调解员队伍整体素质，优化人民调解员队伍结构，法律规定了人民调解员的任职条件，要求司法行政机关定期对人民调解员进行业务培训。同时规定了人民调解员从事调解工

作应当给予适当的误工补贴。在人民调解工作岗位上致伤致残或牺牲的人民调解员及其家属可以享受国家救助和抚恤，以激励广大群众积极参与人民调解工作。

四是进一步体现了人民调解的灵活性和便利性。

基于人民调解的性质和特征，法律的相关规定凸显了人民调解不拘形式、灵活便捷、便民利民的特点和优势，要求在充分尊重当事人权利的基础上，采用多种方式帮助当事人达成协议。五是法律确认了人民调解与其他纠纷解决方式之间的衔接机制。

为贯彻调解优先原则，充分发挥人民调解在化解社会矛盾纠纷中的基础作用，处理好人民调解与其他纠纷解决方式之间的衔接关系，法律规定基层人民法院、公安机关对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，可以在受理前告知当事人申请人民调解。人民调解委员会对调解不成的纠纷，应当告知当事人依法通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利。

六是进一步明确了人民调解协议的效力和司法确认制度。

法律明确规定，经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行。同时，这部法律首次通过立法确立了对人民调解协议的司法确认制度，即对经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认；人民法院确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。这是近年来人民调解工作的一项重要制度创新，是运用司法机制对人民调解给予支持的重要保障性措施。

七是加强了对人民调解工作的指导和保障。

法律规定，国家鼓励和支持人民调解工作，县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障，对有突出贡献的人民调解委员会和人民调解员按照国家规定给予表彰奖励。同时，明确规定了司法行政机关对人民调解工作的指导管理体制，明确了基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导。