(民法)司法体制改革与民商事法律适用问题研究_民法新旧法律适用原则

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司法体制改革与民商事法律适用问题研究论文

《结合基层立案工作实际谈我国“立案难”问题的成因及改革途径》

近年来，由于经济结构日趋多元化的发展形势，人民群众法律意识的不断提高，社会对法律服务的需求量在急剧增加，这种社会发展趋势在基层法院立案庭的工作中得以最直观的体现，大量纠纷涌向法院，甚至不同程度上的出现了“诉讼爆炸”的局面，基层法院及法官因为沉重的案件量甚至都有些不堪重负。法院在如此尽心竭力的受理案件、解决纠纷，为什么人民群众还是反映“立案难”呢？立案难到底难在哪里，为什么难，如何解决“难”，显然已经成为人民法院应当着力解决的问题。

一、对五常法院近三年来立案数及立案工作情况的调研分析

五常市是黑龙江省的一个省辖县级市，哈尔滨市代管。总面积7512平方千米。总人口仅有88万人（2010年），辖11个镇、10个乡、3个民族乡【1】。五常市法院立案庭负责五常全辖区范围内的案件受理工作。在这样一个不足百万人口的县级市，2011年共审查受理各类案件4216件，年收案总数较上年增长12%；2012年共审查受理各类案件5189件，年收案总数较上年增长23%；2013年共审查受理各类案件7821件，年收案总数较上年增长50%；2014年截止4月末，共审查受理各类案件2733件，预计今年总收案数至少会突破9000件。就近三年我庭的受理案件数量来看，案件受理总数呈逐年上升态势，平均年递增率达到28%。2011年至今，我庭立案差错率为零，立案变更率为零，实现了案件立案审查准确率100%。【2】

就近三年多来的工作而言，五常法院立案庭一直是在努力提升法院立案庭工作水准，全力服务和保障民生，为市域经济发展司法环境严把窗口关做着积极的贡献。

（一）努力提高立案工作效率，保障立案工作质量

立案工作不仅关系到法院形象，而且关系到当事人诉讼权利的保护，因此，做好立案工作意义重大。近年来，五常法院认真贯彻落实最高人民法院和省市两级法院有关立案工作的制度和规定，依法开展立案工作。

一是对于符合立案条件的，及时作出立案决定。对于较为常见、案情简单的离婚案件、民间借贷案件我们基本上能做到受案当日完成全部立案工作，对于相对较复杂的机动车交通事故责任纠纷案件、工伤案件、劳动合同纠纷案件、合同纠纷案件等，虽然法律规定立案审查期限为7日，但是该院基本都可以做到3日内合议并通知当事人是否立案。

二是对于不符合立案条件的，认真做好释明工作。不符合立案条件的案件主要分两类，第一类是法律要件上不符合，对于这类案件，该院立案庭法官会认真向当事人解释法律问题，让当事人能够明明白白的息诉止讼；第二类是政策要件上不符合，目前比较突出的案件类型是企业改制、动迁安置和土地纠纷类案件，在社会矛盾凸显时期，这些纠纷不宜进入司法程序解决，会采取预立案方式做好案件登记工作，然后认真说服指导当事人去相关部门处理解决。

（二）积极坚持“以人为本”宗旨，提升便民服务质量

就法院工作而言，立案工作是接触人民群众数量最多、范围最广的部门。因此，立案工作人员必须牢固树立“为群众诚心诚意办实事，尽心竭力解难事，坚持不懈做好事”的思想认识，通过优质服务让群众感受到人民司法的温暖。

一是制定规章，从制度上严控服务质量。五常法院先后制定规范了立案工作职责、服务承诺、司法救助、立案公开等规章制度，组织立案庭干警认真学习贯彻并作出承诺，定期考核履职情况。立案大厅推行一站式服务，从咨询、审查、审批、开具受理通知书到领取交费通知、退费办理，都能在立案大厅的两个窗口办理完成。这种一站式服务的真正实现了高效便民。二是小处着眼，从细节上实现设施便民。五常法院立案庭自筹资金为立案大厅配置了便民休息椅、便民意见箱、便民小药箱（备有各种应急药物，及针线包、文具等物品），真正做到想群众之所想，满足群众切实所需，及时听取群众意见，让人民群众寻求司法公正的同时能感受到司法工作的人文关怀。

三是文明礼貌，从态度上表达亲民爱民。五常法院立案庭窗口接待法官坚持文明接待，使用规范服务语言、礼貌用语，做到“来有应声，问有答声，走有送声”，让来访群众能感受司法的工作者的专业素质及道德素质。

四是体问民情，对生活上困难的、政策制度上规定可以减缓免诉讼费的群众主动照顾。根据《最高人民法院关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》，五常法院立案庭在立案咨询环节如发现来访群众符合司法救助条件的，主动指导其提供相关证明材料，办理诉讼费减交、缓交、免交手续，减轻生活困难的人民群众的诉讼负担。三年间，共为当事人办理缓交诉讼为110万元，用实际行动积极践行习总书记“绝不允许让普通群众打不起官司”的指示。

二、“立案难”的现状及产生原因分析

用五常市法院2013年共新收立案件7821件的数量和五常市不足百万人口的居民基数进行对照，用法律规定的7日内作出是否立案决定的规定，和五常法院立案窗口80%以上的案件都可以完成3日内立案甚至是当日立案的工作效率进行对照，我们不难得出一个较为宏观的结论：立案不难！基层的立案工作开展情况，也并没有大家奔走呼吁的那么糟糕！可是为什么媒体和人民群众仍在喊立案难呢？这个问题的原因应该从人民群众期待的个体司法公正和法院立案工作面对的实际困难问题两个方面来分析。

（一）“一百减一等于零” 司法公正是法的自身要求，也是依法治国的要求，其基本内涵是要在司法活动的过程和结果中体现公平、平等、正当、正义的精神。司法公正包括实体公正和程序公正，前者是司法公正的根本目标，后者是司法公正的重要保障。整体公正与个体公正的关系反映了司法公正的价值定位和取向。【3】从法的制定和法的实行角度，执法者更看重的是整体公正，因为法是由人制定的，这就意味着我们制定的法律永远无法前瞻性的穷尽所有可能出现的社会问题，此外法也是由人执行的，由于执法者对于法的理解存在差异再加上法官的自由裁量权必然导致在不同的地区会发生同案不同判。所以以公权力维护法点，我们只能尽最大努力保证政体公正。但从社会个体而言，他们将自己的纠纷诉诸法律，已经是在寻求最后的权利救济，并且从社会民众的角度而言他们的纠纷是唯一的，如果他们在这个纠纷中没有感受到司法公正，那么他们对司法公正的否定就是全局性的，这也就是所谓的“一百减一等于零”，我们的执法者极尽所能的维护了99件案件的公正，但是因为一件案件没有做到让群众满意，再加上一定程度上的媒体扩大宣传，对整个社会的负面效应就是全局性的。

（二）立案工作中实际存在的问题 以五常法院为例，近三年间受案总数已达到19959件，案件数量逐年激增是法院立案工作面临的最实际的挑战。案件基数的增加直接导致矛盾问题的凸显。

第一、人民群众的维权期待与法院审判工作局限性的冲突问题 作为一个理性的社会，纠纷当事人会根据法律的规定按照自身利益的需求选择相应的纠纷解决方式。但是由于多种原因、以及司法的最终救济效力，使得大量人民群众都直接选择法院作为维权途径，可法律对现实社会生活的涵盖性和适用性毕竟是存在局限性的，尤其是我国正处于转型时期，社会矛盾异常复杂激烈，各种矛盾均涌入法院，法院不但无法承受更无法解决，当个别人民群众通过诉讼维权的期待受阻后，就会大呼“法院立案难，法院不作为”，事实上我们法院立案庭的工作绝对是以立案为原则，不立为例外的，这从三年来的受理业务量及增幅也可见一斑，对于所谓的“立案难”，法院也有法律实行和行政管理方面的难处。

1、法律规定门槛高，司法解释政策限制多，具体操作缺少地区性细化规范 首先，《民事诉讼法》第一百一十九条明确规定提起诉讼的原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织;诉讼要有具体的诉讼请求和事实、理由。第一百二十一条规定起诉状应当记明原告的姓名、性别、年龄、民族、职业、工作单位、住所、联系方式，法人或者其他组织的名称、住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务、联系方式;被告的姓名、性别、工作单位、住所等信息，法人或者其他组织的名称、住所等信息;诉讼请求和所根据的事实与理由;证据和证据来源，证人姓名和住所。法院在实际立案工作中常常遇到原告不是本案利害关系人要求立案的，原告无法出示本人身份证明的，原告无法提供被告真实姓名，送达地址的，原告不向法院提供证据材料的，原告诉状中诉讼请求不明确收案人提示修改拒绝的等等情况。立案庭是对当事人提供的诉讼材料进行程序性审查的业务窗口，法官的任务是指导告知当事人提供符合法律规定、满足诉讼需求的有效的材料，但是当事人本身不配合、拒绝配合直接导致了很多简单案件的立案困难。但如果没立上案，当事人往往不从自己身上找原因，会直接认为是法院在难为他！法官对当事人的遭遇是理解同情的，对其维权的想法也是支持帮助的，可是执法者能做的只是依法审查，退回不符合法律规定的诉讼材料。

其次，一些司法解释和文件规定了一些案件法院不予受理。司法解释规定不予受理的案件主要涉及土地和企业改制案件。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(法释[2005]6号)第一条规定“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》（2002年12月3日 法释〔2003〕1号）第三条规定：“政府主管部门在对企业国有资产进行行政性调整、划转过程中发生的纠纷，当事人向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理。”这类案件不予立案主要是因为这类案件通过诉讼很难实现维权效果，反而会给当事人造成诉累，因此不宜通过诉讼解决。此外上级法院出于政策问题的考虑，下发了一些法院不予受理案件的文件，如城市拆迁纠纷开发商“五证”不全的，无法办理产权证书，不属于法院民商事案件主管范围。这些规定涉及的纠纷当事人到法院维权法院不予立案。

再次，哈尔滨市辖区内法院乃至黑龙江省辖区范围内的法院对立案工作缺少统一细化的操作规范，导致当事人立案困难。以较为常见的机动车交通事故责任纠纷案为例，法律规定被告住所地、经常居住地、事故发生地的法院都有管辖权，当事人可以选择有管辖权的任一法院提起诉讼。但一些法院制定了内部规定，仅以这三者之一为收案标准，当事人会因为这些内部规定多次往返于几个法院之间，难免会觉得法院和法院在“踢皮球”。这样的规定往往是基层法院收案量太大的无奈之举，但对于当事人而言这确实是不应该有的艰辛。

最后，法院虽然是实现公平正义的最后一道防线，但并不能包揽所有纠纷，许多纠纷是不具有可诉性的，有的也明确有法律规定不归法院受理，如《民事诉讼法》第一百二十四条规定的7种不予受理的情形：行政前置的、约定仲裁的、依法应由行政机关处理的、不属于本院管辖的、法律文书已经生效不得重复起诉的、在一定期限内不得起诉的、婚姻案件已经调判在没有新事实新理由六个月内又起诉的法院均不予受理。但是有些群众只要有纠纷就会想到上法院，也有些群众去了有关行政部门维权，但个别行政部门该履职的未履职，故意引导当事人走法律程序，这给法院立案工作造成很多不必要的压力。

2、行政评估标准严格、信访责任追究压力，导致部分案件立案审查时间较长

首先是因上级对基层法院法官工作的绩效考核目标的一个重要指标就是年结案率，这一比率是以每年12月份末上级法院规定的年结算日为节点的，那么要保证“率”就先要保证总数上不新增。所以每到年底立案庭的工作形式就显得较为严峻，业务庭室不希望再有新增案件，可是老百姓不理解我们的考核要求要求立案，我们只能尽力与来立案的群众沟通暂缓立案。这种“年底立案难”的现象是普遍存在的，望各领导单位部门能够在考核制度上加以调整。

其次是因受信访追责机制的影响而导致的“立案难”。在我国当前信访机制的影响下，部分当事人认为法律并非解决纠纷的最后渠道，在通过法律达不到自己的目的后，将上访作为解决纠纷的方式。因此，有的案件不管是否立案，都会面临当事人上访的风险；而一旦发生上访，不仅是责任倒查，更是承办人直接包案息访。在这种情况下，即有可能会产生立案后不服裁判导致的上访重于因不立案导致的上访的思维，在这种“信访担责风险评估”的思维下，立案的风险直线上升，给我们立案工作带来了很多压力。

第二、基层立案庭室的法官配备、基础设施无法适应新形势下审判工作的要求

还以五常法院为例，立案庭现有7名干警，庭长一名，副庭长两名，助理审判员一名，法官助理一名，书记员两名。其中一名副庭长常年在北京接访，实际参与能够参与窗口业务工作的仅有6人，立案工作十分繁重。以去年为例，五常法院去年审查立案案件7821件，去年法定工作日为249天，也就是说立案庭干警去年日均审查受案数量为31.4件，并且据不完全统计我院立案窗口日均接待咨询20人次以上。尤其去年根据哈尔滨市中级人民法院工作要求全面使用数字办公系统之后，对每个案件的立案工作中又增加了扫描、上传、生成电子卷宗，电子审批、电子分案等大量的工作内容。此外，立案庭还要从事协助送达、诉前保全等多项，现在的立案庭人员配备严重不足。

就基础设施而言，根据最高人民法院《关于进一步加强人民法院“立案信访窗口”建设的若干意见〔试行〕》中规定，基层法院诉讼服务中心总面积不少于600平方米，分为侯访服务区、立案服务区、调解服务区、信访服务区和综合服务区5个诉讼服务区。目前，五常法院立案窗口面积小，办公条件拥挤，没有配备打印机、复印机等常用办公设施，当事人如果没有带齐复印件就需多次往返法院与复印社，这也不免使当事人产生立案程序上很困难的感受。

三“立案难”问题的解决办法

立案是法院审判工作中的一项程序性工作，是入口，也是民众维护自身权益的最后防线。自然人、法人、非法人组织和个体工商户要求通过诉讼程序解决纠纷，往往也都是迫不得已的无奈之选，所以诉讼对于他们而言是决定权利是否会受到保护所能走的“最后一公里”，那么对于民众这种对于公平正义的最后一次努力，我们每一个法律人都有义务去保障他的实现。现实中的困难是实际存在，所以寻求解决办法则显得至关重要。

一、法院必须严格依法立案。法院立案庭必须严格依照《民事诉讼法》第一百一十九条关于起诉条件的规定对当事人提交的材料进行审查，不得制定内部规定掐紧案件入口、限制收案数量。对于当事人材料不齐的必须一次性告知，最迟七日内做出是否立案决定，并告知当事人。不得以收完案不通知交费、不对诉讼材料进行扫描上传录入等方式变相拖延审查时间，不得以任何理由拒绝向当事人出具不予立案决定的书面材料。

二、上级法院对立案工作能够实行与工作性质及内容相适应的考核评估机制。首先，法院立案窗口除了法定节假日以外，肯定都是要对外开放的，开门办公就意味着随时会有新收案件。每年年底都是大量外出务工人员大量返乡集中到法院进行诉讼的时间，可是这一时间也是法院计算本年度新收案件及结案率的时间，如果立案庭大量新收案件转给业务庭室，而业务庭室年底前又无法办结该案的情况下，必然会直接拉低“年结案率”，这种拉低本身反映的情况是不真实不客观的，所以上级法院如果继续以年底统一计算“年结案率”的方式对法官进行考核，那么年底“立案难”的问题将无法解决。建议上级对法官工作绩效的考察能以办理案件数量和每件案件的平均结案时间为参考依据。其次，立案本身就是程序性审查，但上级法院却要求严把立案关，建立信访评估机制，力争做到案结事了。所以在立案过程中，立案庭法官对被告是否适格、能否保证诉讼时效均需考察，甚至连原告是否能够胜诉，诉讼后是否会上诉上访都需要进行考量，这对于当事人立案是一种障碍，对于立案庭法官更是无法承受的任务。所以建议上级法院取消信访评估机制，因为个案由于当事人自身原因及其他各种可能发生的介入因素根本无法准确“评估”出上访上诉可能性，再说“案结事了”当然是执法者能追求的最好的办案效果，但是法院毕竟是专业的审判部门，定纷止争、裁断是非才是法院最主要的功能，所以不应政府对纠纷社会效果的追求强加到法官的身上。

三、应利用各种媒体加大宣传普法力度。如上面成因部分谈到的，现在有一部分“立案难问题的”

【1】百度百科 五常 引用自2014年3月18日 【2】《五常市人民法院关于开展立案工作情况的报告》 2014年5月14日 【3】法律教育网 吴波 《司法公正：法律不是文字游戏》2004年9月28日