《济宁市生产经营单位安全生产主体责任实施细则》解读_济宁市安全生产会关于

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《济宁市生产经营单位安全生产主体责任

实施细则》解读

陈鲁起

为进一步落实生产经营单位安全生产主体责任，强化生产经营单位主要负责人主体责任意识，防止和减少生产安全事故，根据《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国职业病防治法》、《山东省生产经营单位安全生产主体责任规定》等有关规定，市政府安委会办公室起草了《济宁市生产经营单位安全生产主体责任实施细则》。现就有关内容解读如下：

一、制定本实施细则的必要性

企业是社会生产经营活动的基本单元，没有企业的安全生产就没有整个社会的安全生产，为落实企业主体责任国家修订了《安全生产法》、省政府出台了260号令，各行业管理部门也分别制定了很多落实企业主体责任的规定。近年来，我市也先后出台了4部关于落实企业主体责任的规范性文件和制度，这法律法规和制度，对规范安全生产行为，确保我市安全生产形势的稳定发挥了重要作用。但在对企业主体责任特别是企业主要负责人安全生产责任落实方面，仍然比较散乱、不系统、标准不统一，造成很多标准和规范在基层和一线得到有效落实，进而导致安全事故频发。主要表现在：一是安全生产形势依然严峻。二是安全生产基础依然薄弱。日常检查中发现安全责任和措施不落实、安全投入不足、制度和管理还存在不少漏洞，部分企业工艺落后，设备老化陈旧，安全管理水平落后。三是保障劳动者职业健康权益任务繁重。目前绝大多数企业对职业卫生工作不重视，职业病防治主体责任不落实，职业卫生管理基础十分薄弱，广大劳动者未能实现“体面劳动”，职业病仍旧多发。四是主要负责人对主体责任认识不到位。新《安全生产法》第五条规定“生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责”，《职业病防治法》第六条规定“用人单位的主要负责人对本单位的职业病防治工作全面负责”，但是在实践中，恰恰是主要负责人的不重视造成事故和职业病危害事故。五是以新《安全生产法》生效后贯彻落实的需要。新安法生效如何实施、有关实施细则还未出台。制定《细则》的目的是企业管理的程序文件和操作指导书及明白纸，指导企业具体落实法律意图。

二、本实施细则的适用范围及设定原则

（一）适用范围。当前安全生产工作中存在“严不起来，落实不下去”的问题，“落实不下去”指企业的安全生产主体责任未落实，而在企业安全生产主体责任落实上，企业主要负责人是关键环节，企业主要负责人不重视、不关注安全生产很难说企业重视安全生产。因此，本实施细则突出了对企业主要负责人安全生产责任的界定，当然，量大面广的小微型企业可能不完全适用细则，但可以参照执行，县市区和行业部门要以此为基础，认真梳理小微型企业安全生产责任制落实的具体办法，一个行业一个行业的解决问题，最终实现我市全区域全行业的本质安全。

（二）基本原则。一是坚持依法依规原则。主要依据《安全生产法》、《职业病防治法》，《山东省生产经营单位安全生产主体责任规定》等法律法规规定，其他一些规定和要求均来自我市一些安全生产管理较好的企业的保障安全生产典型和成熟做法。二是坚持突出重点原则。突出解决企业安全生产管理中企业存在的主要问题和矛盾，以及以往事故反应出来的安全管理的薄弱环节。三是坚持定量化评价的原则。坚持量化为主的描述，这样体现安全生产管理在新形势下由定性管理向定量管理的转变，便于企业掌握和实施，并拟以信息化为载体并同信息化同步推进。四是坚持执法推动原则。利用法律手段推动企业对照标准自评并依法落实主体责任要求。凡是法律法规有明确依据的，企业又拒不整改的违法行为今后可依此对应法律法规实施行政处罚，全面体现法律的红线和底线属性，实现法律特殊预防和一般预防的要求。

三、本实施细则的主要内容

实施细则全文共19条，文件的核心内容是通过落实生产经营单位主要负责人的法定职责为主线，督促企业建立安全生产的十大管理体系，即安全生产工作体系、责任体系、规章制度和操作规程执行体系、教育培训体系、安全投入保障体系、隐患排查治理体系、应急管理体系、事故报告处置体系、内部管理体系、员工权利保障体系。同时，建立了企业主要负责人约谈制度、不良信用记录制度，以此将企业主体责任落实到位。

（一）关于建立完善安全生产工作体系方面。在建立和完善安全生产工作体系方面共有6款规定，主要是要求主要负责人对安全生产和职业病防治应有的工作的态度。“安全第一”是唯一被写入了法律条款的一项重要工作，充分说明在法律意义安全生产“高于一切、重于一切、先于一切”，需要主要负责人身体力行，亲自参与组织协调落实。同时，该工作体系充分吸收了国家安监总局《企业安全生产责任体系五落实五到位规定》的最新要求，并将我市重点时段管理的一些好的做法进行了进一步明确。

（二）关于建立完善安全生产责任体系方面。安全生产责任是生产经营单位安全管理的灵魂，一个没有灵魂的企业是做不好安全生产工作的。本体系主要从责任制的内容、形式、范围、考核、监督、检查等多个方面来具体化的指导生产经营单位完善责任体系。特别突出全员责任制的要求，体现安全生产人人有责，来实现“四不伤害的”意图即“不伤害自己，不伤害别人，不被别人伤害、监督别人不被伤害”。该责任体系还规定了相关方管理的要求。相关方管理是安全生产管理中事故高发领域和职业病频发领域，也必须引起企业高度重视。同时，对企业外来参观人员安全教育工作也提出了明确要求，在实践中还发现部分中小企业的作业现场有未成年甚至儿童，工作场所环境复杂，很容易造成不应有的伤害，为此增加了“未成年人严禁进入作业现场”的内容。

（三）关于建立规章制度和操作规程执行体系方面。安全生产规章制度和操作规程是以责任制为核心的，指引和约束人们在安全生产方面的行为，是安全生产的行为准则，也是生产经营单位内部“法制建设”。其作用是明确各岗位安全注资额，规范安全生产行为，建立和维护安全生产秩序。实践中一些生产经营单位不重视安全生产，尤其不重视规章制度建设，极易出现生产安全事故。特别危险作业和外包管理是我市事故的“重灾区”应引起主要负责人的高度重视。

（四）关于建立安全生产教育和培训实施体系方面。众多的事故分析证明绝大多数的事故是人的不安全行为造成的，如果解决了人的不安全行为，那么就极大降低了事故的发生概率，教育培训则是解决人不安全行为的最有效手段。本体系将教育培训的时间全部定量规定，以此推动教育培训工作的具体化。同时，对于“派遣制和临时用工”人员的培训教育上，也进行了重点要求，切实解决了“同工而不同安全待遇”的问题，体现了人人平等的基本原则。

（五）关于建立安全生产资金投入保障体系方面。有效的安全投入保障是战略投资，是做好安全生产工作的物质基础。安全技术经济比较显示安全生产的投入产出比为1:5，即1元的投入会产生5元的经济效益。有远见的企业家应严格执行安全投入的规定。当然安全投入不是无限制的，财政部《企业安全生产费用提取和使用管理办法》，对各种类型的企业安全投入比例做了客观的规定，企业应遵照执行，并计入企业成本。同时，针对当前从业人员安全素质较低的实际，本体系从个体资金保障的前提出发，规定了从业人员人均每年培训费用不低于200元的金额，这也是本《细则》的一个创新和突破。

（六）关于建立安全生产隐患排查治理体系方面。企业不消除隐患，隐患必消灭企业。企业的安全生产管理的过程也是安全风险不断变化的过程，企业唯有建立动态的、可控的、全覆盖的隐患排查治理体系，经常性地对工业广场周边的安全生产风险进行评估评价，才能及时发现事故隐患，进行重点防范。同时，该体系充分吸收了前几年我市“分级排查、提级管理、四个一百、两个经常”四位一体隐患排查治理的经验和工作模式，体现了对安全生产管理历史的传承。

（七）关于建立安全生产应急管理体系方面。安全生产应急管理是安全生产工作的重要组成部分。在当前社会矛盾复杂、资讯发达的情况下，全面做好安全生产应急管理工作，提高事故防范和应急处置能力，尽可能避免和减少事故造成的伤亡和损失，是安全管理的必然要求，也是维护广大劳动者利益的具体体现。应急管理的前提是预案，所以科学的预案体系是应急处置的前提和最重要的保障，所以必须经常性的实施演练。该体系率先提出在100人高危企业建立兼职应急救援组织的要求。同时，对重大群众性活动、极端恶劣天气下矿山企业生产和职业病防治条件均已量化的方式进行了界定。

（八）关于建立生产安全事故报告处置体系方面。“及时、如实报告生产安全事故”是新安法规定的生产经营单位的主要负责人工作职责之一。报告事故属于法定强制性义务，企业主要负责人必须执行。并赋予了生产现场带班人员、班组长和调度人员第一时间下达停产撤人的命令，明确了作业现场一线管理人员的紧急逃生权。同时，针对很多事故发生单位的主要负责人不配合事故调查处理，造成事故调查的社会成本增加的现实条件，特别要求了主要负责在事故调查处理期间不得擅离职守并主动配合事故调查工作。

（九）关于建立安全生产管理体系方面。安全管理机构和安全管理人员是安全管理的基石，企业内部安全管理系统是抓好企业安全生产管理的关键。实践中很多安全监管人员得不到工作的基本保障，安全监管人员责任大、权利小，责权不对应，造成企业安全管理队伍的“逆向淘汰”，不利于全市安全生产管理水平持续提高。因此，在设定该体系时，按照新安法和市委10号文件的规定，要求矿山、金属冶炼、建筑施工、道路运输单位和危险物品的生产、经营、储存单位和超过100人的其他生产经营单位，都必须设置安全管理机构，配备专职安全管理人员，赋予了安全管理机构和人员在考核中的一票否决权。同时提升了安全总监的工作地位，规定了安全总监必须为企业领导班子成员，并实行了董事长、党组织书记、总经理共同担责，党政同责。

（十）关于建立员工安全生产权利保障体系方面。安全发展、科学发展说到底是实现人的全面发展，具体到安全生产领域，就是要保护好广大职工的生命权、健康权，新《安全生产法》、《职业病防治法》和最近中央出台的《关于构建企业和谐劳动关系意见》、市委出台的10号文件，都明确提出了从业人员的权利和义务。作为社会生产经营活动的企业不履行应该承担的安全责任，没有必要的安全制度、投入和管理，违规操作、违章指挥、违反劳动纪律的问题频繁出现，容易造成事故频发，更不可能保障从业人员的生命权、健康权。因此，在设定该体系时，充分吸收了以上法律法规和意见的精华，归纳汇总了从业人员的6项保障权。同时，该细则还参照目前国家、省、市有关规定，设定了企业主要负责人被约谈、不良信用记录登记两项制度的条件。

总之，企业主体责任落实是安全生产工作的核心，也是生产经营单位主要负责人的底线和重要职责，企业应认真执行该实施细则，负有安全监管职责的部门应按照实施细则的要求，督促所属企业抓好落实，最大限度地减少安全生产事故的发生，确保全市安全生产的稳定。