城乡差距扩大的政策性因素._政策性因素

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城乡差距扩大的政策性因素

【论文摘要】“城乡分治” 的社会管理政策，农村土地使用权未蕴涵产权，政府财政投入力度不够，导致城乡差距扩大。政府要确立公正的公共政策，明晰农民对耕地的承包权是不受侵犯的物权，积极研究和建立城乡政策运行的公正机制。【论文关键词】城乡差距； 公共政策； 二元体制； 城乡分治； 土地政策

改革开放促进了我国城乡经济的迅速发展，使我国城乡居民的生活水平大大提高。但近几年随着城市改革力度的加大和公共投入的增加，城乡差距呈现不断扩大的趋势，主要表现在:城乡居民收入、城乡教育、城乡医疗、城乡消费、城乡就业、政府公共投入差距等各个方面，其中城乡居民收入差距是城乡差距最根本的表现，2005年城乡收入差距达到了3.3 :1，而世界上大多数国家城乡居民收入的比率仅为1.5 :1。不同的学者对城乡差距扩大的原因有不同的解释。大卫• 李嘉图指出由于工业和农业部门的不同生产方式和效率，以及产品需求方式的差异(农产品收入需求弹性低)，城乡存在差距是必然的；柯林• 克拉克认为，由于在工业化过程中，农业的产业地位有相对下降趋势，且产值比例下降速度要大大超过其就业比例下降速度，这种产值比例与就业比例下降的不同步，最终形成城乡居民收入的差距；刘易斯建立的二元经济发展理论指出，经济中存在着二元结构导致城乡差距的扩大。这些理论表明，由于农业生产自身的特点，以及农业部门与现代部门之间劳动生产率的差异，导致城乡差距扩大[1]。有的学者认为: “农村和城市的功能差异，即政治、经济、军事、文化功能的不同，现代工商业的迅速发展，使城乡之间的差距呈现出日益扩大的趋势。” [2]也有学者认为: “城乡之间的隔离、机会的不平等、市场主导性的原因等是城乡差距加大的主要原因。” [3]这些分析都有一定道理，但未揭示出当前城乡差距扩大的根本原因。本文认为公共政策的公正性价值缺失是造成城乡差距的根本原因，政府所制定的不对称不协调的城乡政策和制度是我国城乡差距不断扩大的根源。“城乡分治” 的社会管理政策新中国成立后，我国是在不公平的理念和发展政策指导下，建立 “一国两制、城乡分治；重城轻乡、保工损农” 的二元社会经济体制。政府将整个国家分成农村和城市两个截然分开的部分，进行单独管理、分配资金和资源，同时政府也控制着这两个部门之间资金和资源的流通。建立户籍制度赋予农村的 “农民” 和城市 “居民” 不同的身份，户籍成为决定城乡居民身份、地位和福利的根本标准。具有城市户籍的居民在就业、收入、养老、社会福利、子女上学等方面都享有优惠待遇，而具有农村户籍的农民在就业上被排斥；在养老、社会福利、子女上学等方面需要 “自给自足” 的两种完全不同的国民待遇。这种 “城乡分治” 政策把农民限制在土地上，即使有一定知识文化的农民进城就业打工，也面临着不公平的环境和歧视政策，受到一系列的限制和歧视。因此农业不得以较少的产值承载了过重的就业压力，导致农村劳动生产率的低下，农村落后于城市。“城乡分治” 二元政策的另一个结果，就是城乡二元的社会保障制度。据我国劳动和社会保障部提供的数据，当前我国城市社会保障制度的基本框架已初步建立，进入了健全完善的阶段。在农村，由于观念和资金问题，养老保险和失业保险基本上还是个空白。截至2004 年底，仅有496.4万人享受农村最低保障待遇，全国农村低保金支出只有17.36亿元。农村与城市采用不同的社会保障模式，政府相关政策及资金对农村社会保障投入不足，致使农民自己仍然需要交纳大量的保障资金，在一定程度上加速了城乡差距的扩大。当前，随着城市化进程的加大，城乡边界渐趋模糊，传统户籍制度开始改革，许多农民努力向城市主流市民靠拢，但城市市民还是未能平和宽容地接纳已经市民化的这一新群体。社会性排斥使他们成为城市生活中的边缘人，同农民相对应的歧视性公共政策仍然具有重要的影响。因而再次引发了城市化进程与城乡差距扩大的矛盾。公共政策是以政府为主的公共机构，利用公共资源达到解决社会公共问题，平衡、协调社会公共利益的公共管理过程。从公共政策特征看，效率是公共政策追求的价值目标之一，公共性是公共政策的本质属性[4]。所以，政府必须确立公正的公共政策，改变城乡二元结构，缩小城乡差距。首先，加紧对现行城乡[1] [2] [3] 下一页

二元户籍制度进行改革。我国要在2-3 年内，从中小城市开始，最终到大城市，逐步取消现行城乡分隔的户籍制度，实行城乡一体的户籍管理制度，打破以往画地为牢的做法。进城农民只要有固定职业、固定收入和固定住址，都可以以市民身份进行登记，长期在城市务工的农民在社会保障、医疗卫生和子女上学等方面应享受市民待遇和城市公共服务，城市政府不得以任何政策和理由剥夺这种权益。其次，建立城乡平等的就业制度。应尽快打破城乡及地区之间的就业壁垒，抓紧对现行的就业政策进行改革，建立城乡统一的劳动力市场，制定平等的行业准入制度，实行公平的就业政策。从理念上转变对农民工歧视、冷漠、等级的观念，从制度上消除对农民就业的歧视性政策。再次，加快完善农村社会保障体系。根据不同的地区不同的情况尽快建立 “应保尽保、应补尽补” 的农村最低生活保障制度、农村养老保险制度、农村医疗保障制度等。其保障和救助的力度不应该低于城市同类的制度执行标准，有条件的地方尽快建立城乡一体的社会保障制度。当前农村应采取多渠道多形式筹集保障基金，应该区分不同地区不同情况，由中央、省、市、县、乡五级财政按财政收入情况确定适当比例分别承担，为农村社会保障制度提供稳定物质基础，同时要确保保险资金、扶贫资金的到位。现行 “农村土地政策” 的漏洞中国长期以来重视经济发展，经济政策是政策制定的主要内容，但在一系列社会政策中，促进农村社会公平发展的公共政策被忽视。如农村的土地政策存在很多漏洞，与城市的土地政策相比，城市土地的使用者实际上所拥有的是蕴涵产权性质的使用权，而农村家庭联产承包责任制下的土地使用权是不具有这一性质的，农民只有使用权的土地资源不能自由流转，这种不对称产生了许多制度缝隙和有法不依、有禁不止的混乱现象。我国 “农村土地承包法” 明确规定，在承包期内发包方不得收回承包土地，不得调整土地。但在实际执行中，发包方常常钻制度缝隙而绕开法律限制，用各种方式剥夺农民手中的土地。不少地方政府利用现行的农地制度及其征用办法存在的弊端，不受约束地大量征用农民手中的土地。在一定程度上，不具有私人产权性质的土地使用权始终处于被支配、被调整的弱势地位，随时都有可能被征用甚至违法侵占。而集中到政府手中的这些土地，无论用作城市扩建还是用于新城(开发区)建设，都能通过农地转为非农地而获得巨额利润，从而为城里居民创造有利的投资和生活环境。而政府却忽视了被征用土地的农民以后的生活问题，这些种粮无田、做工无岗、社保无份的 “三无人员” 从此失去了自己的生活来源，给予失地农民的补偿如同政府的施舍，补偿资金少得可怜。这无疑对城乡差距的扩大起到了推波助澜的作用。针对这一现状，政府要建立健全农村土地政策，抓紧落实好惠及农民的各项土地政策，切实保护农民的土地权益。政府应从产权制度改革入手赋予农民产权性质上的土地使用权。首先，明晰农民对耕地的承包权是不受侵犯的物权，把保护基本农田的权利和责任完全赋予农民；其次，农民有权依照自愿的原则买卖土地，从而推动规模经营，培育专业种养大户，壮大农业龙头企业，提高农业的专业化、规模化、产业化经营水平的土地流转制度；最后，作为城乡对称性的制度安排，最重要的是如何构建农民失地不失去利益、不失业的土地征用制度:一要严格界定政府对土地的征用权，征用范围和征用程序；二要加快推进土地征用的市场化，对经营性用地实行公开透明的市场招标，价格完全由市场供求决定。不仅要遏止政府强行征用土地，而且要提高公益性用地的补偿标准，全方位保护失地农民的相关权益，以体现社会公正，尽快缩小城乡差距。政府财政投入力度不够在市场经济条件下，由市场进行的初始收入分配所造成的城乡差距是非常大的，这就需要政府通过各种财政政策进行调节，缩小由市场带来的城乡差距。但是，长期以来我国实行 “多取少予、以农补工” 农业发展模式，政府公共投入向城市倾斜，进一步扩大了城乡差距。首先，国家财政对农业投入严重不足。农业特点要求国家财政要加大对农业投资力度。长期以来，农民对国民收入贡献很大，而国家对农业的投入、补贴较少。我国农业财政支出总量尽管在绝对数字上呈不断上升趋势，从1990 年的307.84亿元增加到2003年的1 754.45亿元，但是农业财政支出占财政总支出的比重却在不断下降，由1978年的13.43 %下降到2003年的7.12 %。农业基本建设投资支出占国家财政支出的比重，1978年为4.52 %，2003年下降到2.14 %。财政资金的分配进一步向城市倾斜，2003年主要针对城市居民日常生活的粮、棉、油、肉等各项财政性补贴支出，就超过了国家财政用于农业基本建设支出，2003年其占财政支出比重达到2.5 %[5]。随着政府对农村发展重视程度的加强，国家财政对农田、水利、道路、电网改造等基础设施的投入力度有了明显加大。但是，这仅仅是恢复性增加，弥补欠债，城市偏向的总体格局并没有根本改变。其次，政府对农村科教文卫事业投入不足。政府对农村的环境卫生，公共医疗设施建设的投资很少，2000年投入农村的卫生费用只占总费用的22.5 %，2002年中央财政预算中用于农村卫生事业的只有15.5 %[6]。目前，我国农业科研投资在农业财政总支出中的比重是比较低的，2001～2003年分别仅有0.706 %，0.625 %和0.708 %。从这些数据可以看出，我国政府对农业科研的投入太少，并且投资强度一直呈明显下降趋势，将直接影响农业生产力的持续发展、粮食产量的持续增长以及农民生活水平的提高。我国农村基础教育支出的绝对数量较大，但投入却相对不足，2002年全社会各项教育投资为5 480亿元，其中用在农村的仅占23 %，其中义务教育的投入结构极不合理，中央、省地、县、乡分别占 2 %，11 %，9 %，78 %[7]。虽然2004年中央财政安排用于农村义务教育的各类专项资金达到100 亿，比2003 年增长72 %，但从教育负担看，在农村，一个学生每年要交纳的各种费用相当于城市学生的两倍，由于城里办学经费是由政府买单，而且城市市民人均纯收入又高，相对而言，农村学生比城市学生负担更重，直接造成农村义务教育普及率低下。因此，当务之急，政府要加大对农村的投入。值得欣慰的是，“十一五” 期间由政府牵头，利用公共财政资金向农村投资。2005年的中央一号文件强调指出: “要下决心调整国民收入分配结构，在稳定现有各项农业投入的基础上，新增财政支出和固定资产要切实向农业、农村、农民倾斜，逐步建立稳定的农业上一页

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投入增长机制”。实行 “多予少取、工业反哺农业” 发展政策，减免农业税，对种粮农民实行直接补贴，大幅度增加对农业、农村特别是粮食主产区的建设投入。今后，政府每年要增加对农村投入1 300亿元。由于长期对农村投入缺失，现行政府投入仍然不能解决农村发展中资金紧缺问题。为此政府应该进一步改革公共投入政策，在公正的基础上加大对农村财政投入的力度和广度。首先，要进一步加大财政对农业、农村基础设施的投入；其次，切实转变对农业的支持和保护方式，逐步加大对农民的直接补贴力度；再次，建立规范的国家财政转移支付制度，大力支持农村义务教育、科技事业的发展，实现农业发展的科技化、现代化。同时，政府还应以公共政策的公共性为指导原则，建立相应的监督机制，强制性地落实这些资金投入政策。中国农村研究所郭玮谈到: “在经济增长过程中，城乡之间出现一定的发展差距是很正常的，但如果这种差距过大，就不可避免地会影响整个社会经济的发展速度和质量，并带来政治、社会等很多方面的问题” [3]。政府对待城乡价值取向上的偏差，对于促进经济发展确实起到了巨大的推动作用，但它客观上造成了中国城乡差距的扩大，使社会公平受到巨大的冲击。现阶段城乡差距问题已日益影响我国经济社会稳定发展，缩小城乡差距已经成为我国经济社会和谐发展的战略选择。我们必须认真对待这一问题，要求政府在公正的价值观指导下制定和有效实施城乡政策，积极研究和建立城乡政策运行的公正机制，有效控制城乡差距逐步扩大的趋势，确保城乡差距保持在一个合理的水平上。参考文献:[1]张贵先，胡宝娣.城乡差距、农民非农就业与农民增收[J ].财经问题研究，2006(1).[2]张建武.城乡差距扩大的历史透视[J ].赣南师范学院学报，1996(1).[3]郭玮.城乡差距扩大的表现、原因与政策调整[J ].农业经济问题，2004(5).[4]汪崎.公共政策的本质及其属性[J ].玉溪师范学院学报，2004(11).[5]邱晓华.缩小城乡差距 促进协调发展[J ].金融与经济，2006(1).[6]周荫祖.缩小城乡差距与构建和谐社会[J ].中共云南省委党校学报，2006(1).[7]高振宇.中国农业政策转变评述[J ].山西财经大学学报，2005(6)毕业论文酷 www.lwkoo.c上一页

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