浅析我国警察用枪政策的困境_警察配枪问题思考

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浅析我国警察用枪政策的困境

——以昆明火车站暴恐案与庆安枪击案为例

摘要：对和平环境中的公民权利而言，警察手中的枪本身是一种暴力，现代法治必须寻求对它的严格控制；但对处在危机中的公民权利而言，枪又是一种正义的力量，不开枪往往蕴含着警察职能的失守以及更大的公民权危险。政府在制定警察用枪政策时，常常要面临艰难的权衡。本文以昆明火车站暴恐案与庆安枪击案为例，分析我国警察用枪政策的困境。同时分析比较国外警察用枪政策，为我国警察用枪政策的完善提供建议。关键词：昆明火车站暴恐案 庆安枪击案 警察用枪政策

引言

2015年5月2日，农民徐纯合在黑龙江庆安火车站与民警李乐斌发生肢体冲突，几番纠葛后被李乐斌开枪击毙。在调查组作出“警察开枪行为正当”的结论之后，舆论仍未停歇。

在这之前的2014年3月1日，昆明火车站暴力恐怖袭击中，5名恐怖分子对群众进行砍杀，造成31人死亡，141人受伤。事件中，昆明火车站常备执勤的一线警察和协警仅有8人；在场警察打光子弹，却无一命中，直到武警赶到才击毙击伤歹徒。

昆明火车站暴恐案、庆安枪击案，以及之前之后无数起因为警察用枪与不用枪酿成的惨剧，都不是偶然事件，它们促使相关部门越来越重视警察的用枪问题，更反映出我国警察用枪政策的困境。

一、警察用枪政策简述

（一）可配枪人群

《中华人民共和国枪支管理法》规定，公安机关、国家安全机关、监狱的人民警察，人民法院的司法警察，人民检察院的司法警察和担负案件侦查任务的检察人员，海关的缉私人员，在依法履行职责时确有必要使用枪支的，可以配备公务用枪。国家重要的军工、金融、仓储、科研等单位的专职守护、押运人员在执行守护、押运任务时确有必要使用枪支的，可以配备公务用枪。配备公务用枪的具体办法，由国务院公安部门会同其他有关国家机关按照严格控制的原则制定，报国务院批准后施行。

（二）可开枪状况

《人民警察使用警械和武器条例》规定十五种紧急情况下，经警告无效，警察可以使用武器。对允许开枪的情形，总体原则是“人身受到威胁是外来的、巨大的、现实的、急迫的”。

当犯罪分子为怀孕妇女、儿童，或犯罪分子在人群聚集场所，或其周围存放了大量易燃易爆等危险品时，按照条例规定不能开枪。但总体而言，目前条例列出的情况比较笼统模糊，还需进一步细化。

（三）评价

《人民警察法》、《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》对警察使用枪支的规定都有“非开枪不能制止时”的条件，也就是说，不到万不得已，不要开枪。但规定并没有说明，什么才是“非开枪不能制止”。

一旦开枪，接下来就是非常繁琐的合法性调查，以及各种质疑。开错枪的后果更为严重。随之而来的是停职、检察院调查、嫌疑人家属上访，以及被置于舆论的风口浪尖。

再加上训练的普遍缺乏，“不敢用、不会用”的警察持枪局面逐渐形成。

二、昆明火车站暴恐案与庆安枪击案折射出的困境

（一）昆明火车站暴恐案与庆安枪击案中的警察用枪

2014年3月1日，昆明火车站暴力恐怖袭击中，5名恐怖分子对群众进行砍杀，造成31人死亡，141人受伤。事件中，昆明火车站常备执勤的一线警察和协警仅有8人；在场警察打光子弹，却无一命中，直到武警赶到才击毙击伤歹徒。

然而在这之后的2015年5月2日，农民徐纯合在黑龙江庆安火车站与民警李乐斌发生肢体冲突，几番纠葛后被李乐斌开枪击毙。

从事件发生开始，舆论就从未停歇。调查组作出“警察开枪行为正当”的结论之后，大部分民众仍然认为警察开枪的行为过于武断，是一种“犯罪”。

（二）政策困境

自建国以来，我国公安机关便一直配有枪械，但在九十年代末发生的多起涉枪事故终于促使公安部于2003年实行“五条禁令”，要求严惩违反枪支管理规定的行为人，并追究相关领导的责任。为规避严苛的违规后果，公安机关逐步收紧了枪械管理，使得执勤民警长期处于无枪的状态。

昆明火车站事件之后相关部门开始重视警察“不敢用、不会用”枪的问题，并且寻求政策的改善。公安部除了临时增派警力对全国重要区域进行武装巡逻之外，更要求一线执勤民警必须配备枪支弹药。保持这种强大的武力震慑的同时，警察也正在进行熟悉枪支的训练。这一将佩枪执勤常态化的做法无疑是我国警察的用枪历史上的一次重大转折。在禁令执行多年后，大量枪支一夜之间又被下发至基层执勤单位。

同时，公安部在要求武装执勤的同时又在全国范围内开展了为期三个月的枪械使用培训，仅计划培养的射击教官数量就高达一万余名。如此大规模的培训一方面可以管窥获准佩枪执勤的警察队伍的庞大，另一方面也表明执勤民警普遍缺乏合格的射击技术。

然而，普及配枪后的2015年5月，庆安枪击案中民警残暴的开枪又被推上了舆论的风口浪尖。

（三）普及配枪的象征意义大于实质

大量研究表明，培养一名可以娴熟使用枪支的警察需要花费大量时间和金钱。培训时间的短暂和受训群体的庞大不经令人质疑培训所能实现的效果。而更大的疑惑则是：既然执勤民警在短期之内并不能迅速精通射击技术，那么佩枪执勤自然无法取得理想效果，如此一来对一线警察进行迅速武装的动因何在？

可能的答案是：佩枪执勤的常态化具有效能之外的考量因素。如果说临时抽调精干警力进行重点巡逻是为了弥补突然显露出来的安保漏洞，从而有意识地应对恐怖袭击的威胁，允许执勤民警佩枪则更具有象征性的意义。意义之一在于对恐怖活动进行一般性预防。通过广泛武装一线干警，官方表达出了打击恐怖犯罪的坚定立场，而执勤警察的佩枪形象也向潜在的恐怖分子昭示了犯罪行为可能带来的致命后果，具有普遍的震慑作用。此外，公安机关的政策调整也是对舆论压力的自然反应。美国犯罪学者Crank和Langworthy就曾指出：警察组织的改革并不一定考虑对提高效能和表现的理性追求，更多的时候是受到其所处环境的影响。实证研究也印证了警察部门为了维护其合法性，往往会进行无助于实效的改革，以减少外界施加的压力。如Katz就研究了美国中西部地区的警察部门，发现尽管当地有组织犯罪并不多见，但警察部门依旧设立了象征性的有组织犯罪科，以表现自身的专业性。在昆明暴恐事件发生后，公安机关为了避免可能面临的舆论压力，势必作出提高公众安全感的政策调整，哪怕相关措施无助于在实质上增加公众安全。

（四）以增加安全感的措施取代增加安全的措施不能带来真正的安全

尽管以增加安全感的措施取代增加安全的措施亦具有一定的积极意义，但终究不能带来真正的安全，有时二者甚至背道而驰。如果难以确保公共安全，那么公众对于安全的感知就犹如镜花水月，一旦安全被破坏便会引发更大的恐慌情绪。

以美国为例，运输安全局（TSA）在911事件后增加了各项繁琐的航空安检措施，使得乘客苦不堪言。然而不久前美国国土安全部暗中对美国各大机场进行了测试，发现违禁物品通过安检的可能超过了95%，此结果一经公布便引发了美国民众的极大不满。

同样，在庆安事件中，公众探讨的重心往往落在李乐斌最后开枪行为的合法性上，却忽视了本案暴露出的另一个严重问题，即我国基层干警阻止犯罪、维护秩序的能力仍存在不足。在徐纯合阻挡大门到被击毙的五分多钟里，警察曾有数次机会可以将其制服，却屡屡失手，显得犹豫而拖沓。同时，在搏斗过程中警察并没有得到及时增援和组织支持，一直处于孤军奋战的不利境地。除此以外，本案中警察连保护警械和武器的能力都存在问题。在与徐纯合的搏斗中，李乐斌的防暴棍竟被其夺走，而徐持棒袭击的行为也是导致暴力迅速升级，最终酿成惨祸的主因。如果使用者连保护警械和武器不被夺走的能力都不具备，那么允许其武装执勤无疑是公共安全的重大隐患。非常遗憾的是，庆安事件中警察的表现与昆明火车站暴恐事件中执勤的铁路干警相比并没有明显的提高，这也表明昆明暴恐事件发生后所进行的警察培训并没有取得理想的效果，佩枪执勤并没有在实质上增加公共安全。

对执勤干警进行武装未尝不可，但是干警必须有能力判断自身所处的环境，从而适用不同的用枪规则。在佩枪执勤中，最大的隐患在于恐怖袭击下的用枪规则与日常状态下的用枪规则发生混同，最终导致公民不必要的伤亡。庆安事件中，警察的武力使用迅速升级，致命性的射击行为亦冲击了我国警察在长期无枪执勤中所形成的温和形象，难免使得公众产生怵惕之感。如何根据执勤环境设计和贯彻不同射击政策，正是我国在调整警察用枪政策中的当务之急。有文章指出中国警察的当务之急是走职业化的道路，避免成为义工式的社会服务群体。然而警察的专业化并不等于军事化。专业的警察队伍应当具有识别互动对象的能力，对严重暴恐犯罪分子坚决予以打击，同时对一般公民采取审慎而克制的态度，从而最大限度地保障人权。

三、其他国家和地区警察用枪制度的借鉴

为更好地完善我国民警用枪制度，有效地破解当前我国民警用枪面临的困境，不妨将目光投向那些有着可以为我所用的警察用枪制度的国家和地区。下文将对英国、美国的警察用枪制度展开比较研究，以期借鉴其警察用枪先进经验，增强我国民警用枪制度的合理性与可操作性。

（一）英国警察用枪制度

英国在世界上率先建立了现代警察制度，其警察用枪制度也极具参考价值 1.用枪法律与规则

根据英国1984年《警察及刑事证据法》、1998年《人权法》等法律和《欧洲人权公约》对于使用武力的要求，英国警察开枪的原则是“为阻止对生命的即时性威胁”。在一般情况下，英国警方要求警察瞄准嫌疑躯干中心以提高射击精度，但在2005年伦敦爆炸案后，警察被允许瞄准嫌犯头部开枪，因为实战表明进行自杀式爆炸嫌犯躯干中部极有可能隐藏爆炸物，枪击该部位可能引发严重后果。

2.武器配发与携带前的严格培训与认证

在英国，只有经过严格培训并得到认证，才能成为授权持枪警察，特种持枪警察的培训要求更高。只有督察或级别更高的警官才可以实施授权。若警察要使用其他类型的武器，如半自动卡宾枪，则还要接受进一步的训练并获取授权。

3.事后调查及警局对开枪警察的保护

英国警方对于开枪警察有着完善的保护措施。在警察开枪后，警局会采取措施来保证开枪警察及其家人的安全。这些措施包括：首先，为减少谣言、保护当事人身份，禁止武装警察与未参与事件的其他警察接触，参与用枪勤务的警察会被告知不得与未参加勤务的人员讨论案情；其次，任何有可能辨识某警察牵涉用枪事件的消息不得泄露给新闻界；此外，对警察内部有关用枪事件的文书报告亦须保持高度警觉等。

（二）美国警察用枪制度

美国警察用枪制度比较健全，法律、法院判例及相关政策规定了警察用枪的原则和程序；此外，培训、认证及警用装备等支撑制度也确保了警察能够规范用枪。

1.开枪原则

美国警察开枪遵循必要合理与生命威胁两大原则。其一，必要合理原则。根据美国立法及判例可知，执法人员只有在必要时，并且只有在合理地确信当事人将会对执法人员或他人造成紧迫威胁时才能使用致命强制力。其二，生命威胁原则。即嫌犯以武器威胁警察或警察有合理理由相信嫌犯已经或即将对他人进行严重的身体损害，并且如果可能，警察应先给予口头警告。

2.开枪程序 在美国，警察的开枪程序主要由前期程序与后期程序两部分组成。美国警察用枪的前期程序主要包括警告、持枪压制及谈判。第一，警告。在美国，警察开枪前一般要进行警告，主要采取口头形式，禁止鸣枪警告。第二，持枪压制。指一名警察在实施检查或搜查时，同伴站在有利位置持枪警戒，时刻准备开枪射击袭警者。第三，谈判。为营救人质、减少伤亡。而在用枪后期也会进行报告、媒体沟通、心理辅导及法律帮助等程序。

四、警察用枪政策的建议

讨论警察用枪的问题，必须有更为理性的法治化思维。限制警察用枪还是加强警察用枪，二者并不是非此即彼的对立关系，而是需要统一到成熟理性的规则之中来，形成普遍化的法治规制，使得枪与警察组合而成的执法实体，既能够避免公民权利陷入困顿，又能有效预防隐匿在我们身边的各种安全威胁。

一、严密成熟的规则

中国内地对警察用枪的法治化规制还很不成熟。规则的粗陋使得警察用枪的场合、时机、限度、责任等都缺乏规制，同时对枪支不当使用的限制与防范也显得模棱两可，并不能为一线民警在具体执法过程提供明确具体的“定心丸”。因此，对警察使用枪支的规范应当全面系统而严密，既要完善对警察持枪资格的实体规范和审查评估的程序性规范，也应针对实践中的枪支使用情况，着重完善对警察开枪的程序性指引和控制，包括事后的评估与问责环节。由于实践执法面临的往往是各种紧急状况，需要执法者拥有客观准确而迅速的判断。而这种能力的形成，与平时对武器使用的事后评估是离不开的。

二、“少而精”而非“全覆盖”

要对一线持枪民警进行系统严格的训练和考核，必须做到依法用枪，不滥用枪支。现在许多城市有了配枪警察巡逻队，一些地区实现了警察普遍配枪。

这方面，英国的方式是将持枪警察制度与武装警车制度相结合。英国不是所有警察都配枪。缺乏训练的人持枪反而可能增加风险：首先，他可能滥用枪支；其次，也可能成为犯罪分子夺枪的袭击目标。因此，英国是在警察队伍中遴选出身体、心理素质都过硬的人，每年进行集中训练，并要通过考试才能使用枪械。如果未达标或未完成训练量，持枪资格将被取消，必须补考和加训。平时，这些人分散在各个警队。遇到重大案件时，会被调集至一线处置紧急情况。

此外，武装警车制度也起到了辅助作用。警车的机动性很强，比如发生了暴恐事件，持枪警察立刻出动的同时，在附近巡逻的武装警车也可立刻赶往现场。未配枪警察负责外围警戒、疏散群众等一些风险性较小的工作。这两种方式相结合有利于高效、快速地解决问题。因此，我们真正需要的并不是全员配枪，而是一支“少而精”的配枪警察队伍，能够快速反应并处置突发案件。

三、前瞻性的应对

在昆明火车站暴恐袭击事件中付出沉重代价之后，决策层开始重新审视原有的用枪政策。而庆安事件所反映出的道德、社会与法律困境也揭示了这样一个事实：以突发事件推动决策的被动模式无法真正带来安全，只有具有前瞻性的系统性应对才能抵御日益猖獗的犯罪。

让不让警察普遍持枪并不是政策的症结所在，让警察形成普遍意义上的用枪规范才是解决问题的关键。这不是政策的改变就能一蹴而就的，要让警察的每一次开枪，都变成他们正确依法有效使用枪支的行为训练，即便刚开始有预测不准、估计不当的时候，但却是形成普遍意义上用枪的法治秩序的必要代价。当然，也不是说只要警察多开枪就能够自动形成这样的行为习惯，而必须着眼于为用枪的规范化设计出配套的评估和检测机制，将每一次开枪纳入理性的评估体系当中，而不受舆论的干扰，在准确评估的基础上，进行用枪的行为评价并进行相应的责任追究。久而久之，才能将依法正确有效使用枪支的意识和行为规范，深深植入执法警察的行为自觉当中。

参考文献：

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[6]中国青年报：揭秘警察配枪:什么情况下允许警察用枪图.2014 [7]韩增辉.简析警察用枪困境——广东调研报告.北京：中国人民武装警察部队学院.2010 [8]赵亚彬,左凯,倪元君.警察用枪困境的对策分析.北京：中国人民公安大学犯罪学系.2013 [9]徐丹彤.美国警察枪支使用法律制度及对我国的启示.武警学院基础部.2011 [10]李悦.新形势下改革我国警察射击训练的几点思考.甘肃政法学院.2015 [11]智世勇.论警察临战用枪中的“判明”.石家庄市公安局.2012 [12]朱立伟,谢川豫.论公安民警用枪的困境与对策.铁道警察学院学报.2014 [13]Hyslop, Margie.Legislators Up in Arms about State Police Gun Policy,2002 [14]Vidisha Barua Worley，Robert M.Worley.Shocking Policy: Municipal Liability for the Use of Tasers and Stun Guns by the Police,2011