公共政策缘何不能有效执行_政策有效执行的因素

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公共政策缘何不能有效执行

———以食品安全政策为例

制定政策为的是解决问题。这几年食品安全问题屡屡成为公众反映强烈的问题，为此政府制定了大量的应对政策。但时至今日，食品安全问题依然频发。为说明政策执行难，这里做一个简要的回顾。国内食品安全问题曾经引发国际争端。2007 年发生的中美食品安全争端，导致国内出台了加强食品安全监管的举措。当年 7 月 25 日就食品安全监管问题首次召开国务院常务会议，成立了国务院产品质量食品安全领导小组”。7 月 30 日发布了《 国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》。8 月 23 日公布了《全国产品质量和食品安全专项整治行动方案》，在全国范围内开展产品质量和食品安全专项整治。之后，专项整治行动轰轰烈烈开展起来，2008年初，各地都通过了专项整治工作的验收。那么，其效果如何呢？2008年奥运会刚闭幕，就爆出三鹿牌婴幼儿奶粉添加三聚氰胺的重大安全事件。在专项检查中发现，有 22 家企业 69 批次产品检出了含量不同的三聚氰胺，包括伊利、蒙牛、雅士利等品牌。三聚氰胺奶粉暴光后，国家对奶粉业进行了整治，一年多后，含有三聚氰胺的奶粉竟重新出现在市场上。紧接着“皮革奶”、“地沟油”的披露让人恐惧。今年，央视在 3·15 消费者权益日播出了一期《“健美猪”真相》的特别节目，披露了河南济源双汇公司使用瘦肉精猪肉的事实。问题猪肉从河南出厂到抵达南京屠宰场过程中，一路凭借买来的“通行证”畅通无阻，这些用瘦肉精喂出来的“健美猪”在南京市场上大面积泛滥。我们知道，多年前就有了瘦肉精的报道，每年因食用瘦肉精中毒的新闻层出不穷，媒体隔三差五就有曝光，国家也一个又一个严禁使用瘦肉精的明文规定，可为什么就是制止不了呢！政策执行难是世界各国普遍遇到的现实问题，因此政策执行成为公共政策学科研究的重要问题。西方政策科学提出了一些分析框架，其中之一是认为：影响政策执行的诸因素有五个方面，即政策制定，组织机构，政策资源（人、财、物），执行手段，目标群体。

参考这个框架思路分析国内食品安全政策执行难问题，笔者认为主要有四方面原因造成政策执行难：

一、食品安全政策不完善

全国人大代表李永良前几年搜集的数据是，我国涉及食品安全方面有20 部法律，近 40 部行政法规，近 150 部部门规章，但 200 部法规和规章仍然管不好食品安全。

①从2009 年 6 月 1 日正式实施的《食品安全法》来看，在这部法律颁布之前，食品安全政策有一些明显的缺失：缺乏统一的食品国标；缺乏食品安全风险监测和评估制度；缺乏食品召回制度；对违法行为的处罚力度不够等。针对这些政策缺失，《食品安全法》提出了一些新的规定，包括建立统一的食品安全标准；建立食品安全风险监测和评估制度；加大对违法行为的处罚力度；建立食品召回制度等。这些新的规定，弥补了以前的政策缺陷。例如，建立统一的食品安全标准，是针对原来缺少统一的食品安全标准而提出的。我国的标准未与 国标接轨，原来的食品卫生法制定于1995 年，其中仅规定了 291 条食品农药残留指标，而国际食品法典则规定了 2439 条农药残留标准。另外，我国食品标准太多太乱，各标准间重复交叉、层次不清，为此，《食品安全法》明确了统一制定食品安全国家标准的原则，要求对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准等予以整合，统一公布为食品安全国家标准。但是，这项工作进展不大。目前国际通行的食品安全标准 CAC，联合国粮农组织 237 种食品的监测标准和 41 个卫生安全标准，对 158 种农药、54 种兽药、1005 种添加剂和 25种食品污染物进行了评估，一共有 8000 个左右与食品相关的标准。1980 年初，英、法、德等国家采用国际标准已达80%，日本达 90%。中国达到多少？官方与学者有不同的看法。有学者认为，目前中国只有40%采用了国际标准。再例如，《食品安全法》提出，建立食品安全风险监测和评估制度，是由于缺少风险监测与评估制度，乱加食品添加剂事件屡禁不止。目前国内有1800多种食品添加剂，大都没有经过风险评估，有 些东西如三聚氰胺根本不是食品添加剂，也被加入了食品中。针对这种问题，《食品安全法》 规定，每一种添加剂都应当在技术上经过风险评估证明是安全可靠的，方可列入允许使用的范围，否则，即使无害也是违法。但是这项规定执行得也很差。今年 4 月 21 日，国务院下发了《关于严厉打击食品非法添加行为切实加强食品添加剂监管的通知》,该通知表示将严打食品非法添加行为并对非法食品添加剂开展全面布控。根据该项通知，22 日国务院九部门发布了严厉打击食品非法添加行为严格规范食品添加剂生产经营使用的公告。其中一项是严禁生产、销售、使用不符合食品安全国家标准的食品添加剂，严禁违反国家标准超范围、超限量使用食品添加剂。违反上述规定的，一律依法予以处罚；涉嫌犯罪的，移送司法机关惩处。问题是，这些规定能管好食品安全吗？在今年的两会上，食品安全问题是一个热点问题。两会期间，全国人大代表、重庆公安局局长王立军提出议案———《关于制定〈中华人民共和国食品、药品安全犯罪法〉，以严刑峻法惩治食品、药品领域严重犯罪的议案》。有 439 名人大代表在王立军的议案上联名。这是 1983 年以来，有据可查的联名代表人数最多的单项议案。王立军说：“经济形势不好，5 年、10 年可以调整；社会秩序不好，也可以通过法律的、行政的、体制的办法把它调整过来。但因食品、药品不安全造成的健康危害，会伤害一代人，如果破坏了遗传基因，还会祸及子孙，用百年的时间都不足以弥补！”他说，现在，触目惊心的有毒食品充斥百姓的餐桌：瘦肉精、毒奶粉、地沟油、陈化粮、毒豇豆„„ “这严重弱化了党和政府的公信力，严重弱化了社会的制衡力，严重弱化了老百姓的安全感。在这种状况下，社会稳定都会面临很大挑战。”王立军认为，根据现状，借鉴国内外先进经验，我们仍然亟须一部刑事司法领域更为细致、完善的《食品、药品安全犯罪法》。“严刑法杀无赦、倾家荡产一场空”，这是其议案的中心内容。该议案的核心是对食品、药品安全领域的犯罪严密法网，加大刑事调整力度，改进罚金刑的处罚方式，大幅提高罚金刑幅度，对最具社会危害性、主观极为恶劣的犯罪分子适用死刑、无期徒刑等刑罚，并禁用减刑、假释。②言下之意，我们现行的法律仍不够完善，不够严厉，不足以震慑和抑制食品犯罪。

当政策执行效果不好的时候，我们必须反思政策制定有何漏洞或不足，才能改进政策制定，提高政策实施成效。

二、食品监管机制有缺失

国内现行食品监管有三大缺失：一是运动式的监管。出现了重大食品安全事件之后，由上级行政机关发布行政条文，进行一阵风式的检查、处理；当这场风过后，在风头上隐藏起来的制假分子又重新行动起来，伪劣食品再度泛滥。二是人治式监管。即领导重视或过问，食品监管好一些，反之就差一些。有法不依，监管走过场。三是马后炮式的监管。媒体爆出来就查，爆不出就算。还有，习惯于事先许可、事后抽查、爆出事故才处罚。据报导，一些地方监管部门的办公经费和人员工资，要依靠上级返还的收费罚款来“解决”，这多少造成了一些部门和工作人员的“执法为利”。另一个原因是，问责没到位，从已曝光的食品安全 事件来看，法律法规对于如何判定监管部门是否履职到位，缺乏明确界定。每次食品安全问题发生后，监管部门“理直气壮”地把矛头指向肇事者，但监管部门及人员的失职却被忽视。所以应铁腕查处失职渎职、以权谋私、执法腐败行为。

三、食品监管职责与机构设置不合理

一是部门职责划分不清。现行食品监管机构职责是由 2004 年发布的 《国务院关于进一步加强食品安全监管工作的决定》规定的。该《决定》规定，国内食品监管遵照一个监管环节由一个部门监管的分工原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式。即农业部门负责初级农产品生产监管；质检部门负责食品生产加工、日常卫生监督、进出口农产品和食品监管；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责食品安全的综合监督、组织协调、查处重大事故（国家食品药品监督部门已并入卫生部）。这种食品监管职责的划分是否合理？有没有缺失？曾经一篇报道说，北京“八个部门管不好一头猪”。北京涉及猪肉管理的部门多达 8 个，每一项工作，都存在两个或两个以上部门“齐抓”的现象，但仍然管不好一头猪，其直接原因是，部门职责模糊，责任边界不清，出现问题时，无法追究责任。一头猪从生长到宰杀，最后流向人们的餐桌，要经历养殖、贩运、屠宰和销售等几大环节。目前，这几大环节都有监管部门负责监督把关。按道理说，一些加“瘦肉精”喂出来的猪，就算是在养殖环节没有被发现，那么到了贩运、屠宰和销售环节，也应该遭到查处。但为什么就查处不了呢？原因是，监管人员腐败及缺乏失职问责制据央视报道，喂过“瘦肉精”的猪，每头花上两块钱左右就能获得养殖地开具的检疫合格等三大证明，有了这个“通行证”，再花上一百元钱打点省界的检查站，便可以顺利抵达南京一些屠宰场。到了南京一些定点屠宰场，也无需检测“瘦肉精”，每头猪交 10 元钱就能得到一张 “动物产品检疫合格证明”。有了这张证明，用“瘦肉精”喂出来的所谓“健美猪”就能堂而皇之地进入南京市场销售。收了钱可以不检疫，检疫走过场。这种腐败与失职的行为没有查处，没有问责，法律再多也无用。二是食品监管机构设置不合理。国内监管架构呈倒金字塔，即一些上下对口的部门，越往上机构越多，越往下机构越少，其行政编制越往下也越少。例如，国家质检总局设有20 个机构。广东省质检局设有12 个机构。到了市里如深圳原质检局只有 7 个机构。目前政府管理重心下移，大量工作下放到基层，但倒金字塔的行政架构没有改变，使基层普遍缺少与工作量相配套的机构与人员编制。一定的机构与人员编制是政府进行市场监管的必要条件，缺少这样的条件，就使政府监管处于没有能力的状态。

职责与机构设置不合理主要有三个原因： 一是政府职能转变滞后。目前，国内的政府机构及其职责还不是按照公共服务型政府的要求设置的，政府机构及其职责的设立还难以把民生福利放在首位，致使食品安全这种与民生福利联系最直接的问题还难以成为政府最为关注的问题。因而，食品监管机构的职责及其机构的设置就难以满足实际的需要。就现状看，政府把很大的精力用于经济建设与维稳。只有从建设型政府转变为公共服务型政府，才能使政府形成有效的食品安全监管机构与机制。

二是缺少科学的“三定”机制。由于政府职责的不确定性及政府职能转变的滞后性，致使许多政府部门在职责定位、机构数量及人员编制上，都呈现一种随意状态。要改变这种状态，需要我们建立起科学的“三定”机制，核心是要理顺每一个政府部门的职责，界定好部门与部门的职责界限。然后要对部门职责的工作量进行分析，依据工作量的多少来确定部门内设机构的数量及人员编制。

三是决策与执行不分。决策与执行不分有许多弊端：难以建立责任追究机制；容易造成部门利益；阻碍政府职能转变；妨碍推行“大部门”体制与提高行政效率。

四、行政监督缺失

行政监督缺失的症状之一是，缺少具有监督作用的评估考核制度。评估考核是按照一定的程序、依据一定的标准，对政策执行效果进行评价。评估是政策执行的监控机制，也是执行失误的监察机制，类似于人的体检制度。评估与考核还是反思检讨的工具。例如，食品安全问题总是解决不好，就要反思或检讨政策制定、执行等环节有什么缺失，评估最重要的不是要看工作做得有多好，而是要找问题与不足，它有助于改进政策制定与执行。

那么，如何提高公共政策执行效果？

第一，改进公共政策制定。公共政策制定的不科学、不合理或没有操作性，会给执行造成困难。在执行公共政策的时候，在政策执行效果不好的时候，必须通过反思来改进公共政策制定。

第二，第二，改进政策执行机制。执行机制的缺失，如“运动式监管”、“人治式监管”、“马后炮式监管的政策执行机制必然导致政策执行效果差。第三，决策与执行适度分开。决策与执行不分，就使二者的职责不分，工作量不分，难以建立行政责任追究制度，难以合理地设置行政机构，难以合理地配置行政编制，使基层缺少必要的执行机构与人员。另外，决策与执行不分，还难以建立专门化的执法机构。执法，也就是政策执行，它应该是专门执法而不是综合执法。目前国内实行的综合执法应该改变。

第四，强化行政监督。建立评估考核机制，就是建立反思与检讨的制度。通过评估来反思检讨政府工作的不足，才能监督政府不断改进工作。