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南京市发放“幼儿助学券”的政策分析

一、南京市发放“幼儿助学券”的政策背景分析

（一）政策内容：

2008秋季开学起，南京首次实行“幼儿助学券”制度，对六类经济困难家庭子女就读幼儿园进行政府资助，每个符合条件的在园幼儿每年可享受1600元政府补助。南京市教育部门将专项投入700多万元，向全市经济困难家庭在园幼儿就学发放“幼儿助学券”。按规定，“幼儿助学券”按月对幼儿保育教育费资助，资助标准是一般园保育教育费160元每月，全年按10个月计算，因此每个符合条件的在园幼儿每年可享受到1600元的政府补助。实行“幼儿助学券”制度后，所需资金由市和区县两级财政分担。“幼儿助学券”制度的适用范围是在南京市幼儿园就读的经济困难家庭幼儿：即具有南京市户籍的城乡最低生活保障家庭、低收入纯农户家庭和特困职工家庭在园就读幼儿、孤残幼儿、革命烈士或因工牺牲军人(警察)子女、少数民族家庭经济困难子女。

（二）政策背景

在当今的中国社会发展中，不可避免地存在着许许多多的问题，而作为公共事物的管理者和政策制定者必须面对解决这些问题的意见和要求。问题在于，这些意见和要求并不是都能够顺利地被政策制定者所接受，事实上只有少数意见和要求能够被政策制定者纳入政策制定的日程表中加以进一步考虑，这些少数的意见和要求我们称之为政策议程。

1、进入政策议程的“入园难，入园贵”的问题：

学前教育是国民教育体系的重要组成部分，是基础教育的基础，对巩固义务教育的成果，提高义务教育的质量和提高国民素质具有重要意义。学前教育是幼儿入小学前的准备，为九年义务教育的实施奠定基础。但是由于目前幼儿教育在我国尚未纳入义务教育体系，财政投入相对不足，使得“入园难、入园贵”成为全国范围内的普遍现象。现在我国学前教育呈现出了“上个幼儿园，像考公务员；交的入园费，比大学还要贵。”这样的情况，困扰着众多的家长。

2、进入政策议程的各类困难家庭难以支付高昂的学前教育费用的问题：

因为学前教育投入缺位，公办园压力大以及民办园费用高不能满足公众需求等原因所带来的“入园难，入园贵”问题，使有些地方小孩子一出生就要托人找关系预约。公办园人满为患，民办园费用昂贵，使得没钱，没关系的困难家庭的孩子只能望园止步，严重阻碍了教育机会公平。各地采取了多种措施来解决贫困家庭孩子学前教育公平的问题，其中南京市发放“幼儿助学券”也是其中方式之一。

二、南京市发放“幼儿助学券”方案的规划分析

（一）政策目标

1、助学券定义

助学券，即教育券，是在教育领域中试行的一种代币券。1955年，美国货币经济学派的代表人物米尔顿·弗里德曼根据托马思·帕因提出的设想，在他发表的《政府在教育中的作用》一文中提出了教育券理论。认为应该改变目前政府对公立学校的直接补助的教育投入方式，把原本应投人到教育中的资金经过折算发给每一位学生，学生凭券可“进行自由选择．到政府认可的任何一所学校(无论是公立学校还是私立学校)就读。学校在收到教育券后，可以凭教育券从政府那里兑换与券值等额的教育经费。

教育券有两类，即“排富性”和“元排富性”模式。弗里德曼提出的教育券政策是纯“无排富性”模式，所有适龄儿童可以获得等面额的教育券，自由选择不同收费标准的学校，不足的部分由学生家长自已支付。1964年，英国经济学家皮科尔与怀斯曼对弗里德曼模型做了著名的修正，主张应将教育券与学生家长的收入联系在一起考虑。美国社会学家詹克斯也提出了补偿性教育券模型，认为教育券应该帮助低收人家庭的学生克服上学的困难，进而避免不同阶层之间造成社会经济的隔离，他建议给予贫困家庭儿童第二张补偿性的教育券，这就是“排富性”的教育券模型。”可见，弗里德曼的教育券模型似乎更关注效率问题，却较少考虑那些涉及入学机会的公平问题，而詹克斯的教育券模型则更多地强调将教育机会均等作为社会的政策目标。

2、“助学券”政策目标：

南京市向具有南京市户籍的城乡最低生活保障家庭、低收入纯农户家庭和特困职工家庭在园就读幼儿、孤残幼儿、革命烈士或因工牺牲军人(警察)子女、少数民族家庭经济困难子女发放“助学券”就是詹克斯所主张的“教育券”。教育应解百姓燃眉之急，教育专家表示，以政府当前的财力，不可能一下子解决所有问题，因此学前教育投入要分轻重缓急，有限的财力应该优先要解决的是“有园上”的问题，因此“幼儿助学券”的目标就在于帮助学前教育中由于家庭贫困无法公平的享受教育资源的适龄儿童。

3、政策可行性分析

政治可行性和社会可行性：发放“助学券”的政策符合我国国家利益和人民利益，也与我国解决学前教育“入园难，入园贵”问题的大政方针协调一致。不管从中央还是地方政府来看，“幼儿助学券都具有政治上的可行性。

经济可行性市区：虽然“助学券”会增加市县区两级的财政支出，但是学前教育是义务教育的基础，抓好学前教育可以从起点上使孩子健康地成长，打好基础。从成本效益方面分析，发放“幼儿助学券”的社会效益的巨大的，所以具有经济可行性。

技术可行性：南京市政府具备如何确定对助学券的申请程序、申领条件、实施细则等技术手段。所以具备技术条件。

（二）政策手段

“幼儿助学券”申请程序：符合条件的学生（幼儿）到所在学校（幼儿园）申请办理“助学券”并提交《南京市“助学券”申请表》。提交申请表时，最低生活保障对象须持《城市居民最低生活保障金领取证》或《农村居民最低生活保障金领取证》，低收入纯农户须持各区县农工办开具的《低收入纯农户证明》，特困职工须持南京市总工会发放的《特困职工证》，其他困难类型学生（幼儿）也须持相关证明文件，并携带身份证、户口本、新生幼儿出生证（在园幼儿）、小学生素质报告书或初中学生成绩册（义务教育阶段）、成绩册（普通高中）、新生录取通知书（新录取学生）交学校（幼儿园）验证。

“幼儿助学券”采用的政策工具类型是“自愿性工具”和“强制性手段”的结合，是依靠政策对象——政策中所规定的六类困难人群的自愿申请行为，政府有关机关进行审核登记以达到政策目的的措施。

三、南京市发放“幼儿助学券”的政策执行分析

（一）执行现状分析

从2008年秋季开始，南京市将现行的“助学券”制度范围扩大到幼儿教育阶段，实现了从幼儿教育阶段、义务教育阶段到高中阶段的全覆盖。幼儿“助学券”制度实行按月对幼儿的保育教育费用资助的方式，实行标准为一般园保育教育费160元/月。全年按10个月计算，每个符合条件的幼儿每年可以享受1600元的“助学券”补助。适用范围是在南京市幼儿园（含民办）入园的家庭经济困难幼儿，即具有南京市户籍的城乡最低生活保障家庭、低收入纯农

户家庭和特困职工家庭在园就读幼儿以及孤残幼儿，革命烈士或因公牺牲军人、警察子女。“助学券”制度参照义务教育阶段和高中阶段的“助学券”的现行管理办法进行申请和管理。每年7月底、11月底，市财政局根据核定金额将补助资金下达到区（县），区（县）财政局、教育局对所属幼儿园经核定“助学券”的资金逐月拨付，确保幼儿园教育教学活动的正常运转。

南京市实施了助学券制度后，学前教育中“入园难，入园贵”的问题得到了较大的改观，贫困学生得到了政府的资助，入学有了保障，体现了政府对弱势群体学生的关怀，在一定程度上促进了教育公平、协调发展。可见，南京市助学券的实施，一方面，调节了教育公平，使贫困适龄儿童都享有平等受教育权；另一方面，在未增加政府太多的财政负担的情况下，促进了民间教育资金对教育的投入，并在扶助贫困生方面都发挥丁很好的政策导向作用，即在发挥政府的主导和宏观调控的作用下，给予学生的是政府导向下的选择权。

在此次学前教育政策的设计的基础上，南京市政府现在已经预计按照每位适龄的学前儿童每年2000元的标准发放助学券。政策对象从只针对相对弱势群体和贫困人口的助学券制度扩大到了整个社会，使南京所有适龄孩子的家庭都能享受到，同时，外来人口只要符合相关规定也都能享受到同城待遇。此项政策正逐步成为“普惠”政策。

（二）执行中出现的问题分析

1、对民办、公立幼儿园是否一视同仁？

在执行“幼儿助学券”的过程中，并没有明文规定是否公立园的民办园都能同等接受“助学券”抵消入学学费，在这一点上，还应该给予明确。只有对公办园和民办园一视同仁，才能对民办园起到使幼儿园多元多样的目的，进而解决“有园上”的问题。幼儿园多元多样化是指除了政府大力发展公办园，还应积极鼓励各种机构举办公益性幼儿园。如果允许民办或者其他社会组织和慈善机构办的幼儿园接受市政府发行的“幼儿助学券”，可以使得幼儿园更能满足社会的需要。

2、是是否按照户籍来发放？

按照户籍发放意味着对南京市每位适龄儿童都发放助学券。由于幼儿教育助学券发放涉及人数多、政策性强，加之幼儿教育的社会需求差异较大，全部免费的条件目前尚不具备，所以，要对所有的适龄儿童实行“幼儿助学券”的话，可能的方案是先免除幼儿教育的基本费用，再逐步提高减免费的标准。而且必须在一定范围内先行试点，然后再在全市全面推开，这样的话实行的可能是比较大。

（三）执行中存在的问题的原因分析

1、对学前教育投入不够，政府并没有将学前教育经费列入专项的财政预算。

2、对民办园的定位认识不清，民办园应该要与公办园处于同等的地位，公平竞争。

四、“幼儿助学券”政策的路径选择

1、实施对弱势群体的弱势补偿，保证不断增加并提供充足的财政性教育经费。即使“助学券”发展到对所有的适龄儿童都发放，也要保证对弱势群体的更加关注，甚至可以在对所有人补偿的基础上实行詹克斯所说的“二次补偿”。

2、鼓励支持其他社会组织和慈善机构、企业等民办园，在发放助学券上将公办园与民办园放在平等的位置，将择校的自主权彻底的交给家长。

3、加强政府监管力度，如制定教育准市场的准入标准与教育质量标准、定时公平择校信息、防止机会主义与败德行为等，这些是实现教育公平的制度保障。

4、在实行“助学券”政策的时候要依财政允许合理计算发放额，使得助学券能达到最大的社会效用。并且要循序渐进地使政策对象从贫困生到所有的适龄儿童，并逐步将学前教育纳入义务教育体系。