关于餐饮服务业五小管理_餐饮服务业工作心得
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关于餐饮服务业“五小”单位监管现状的调查与思考
按照《食品安全法》和食品安全监管体制调整的要求，食品药品监管部门即将承担餐饮服务环节食品安全监管职能。面对新的监管领域和新的职能，如何保证餐饮服务环节食品安全，特别是如何做好被边缘化的“五小”餐饮单位（主要指小餐饮店、小饮食摊贩、小餐桌、小食堂、小农家乐）的食品安全工作，是基层食品药品监管部门面对的一项新课题。近期，峄城区食品药品监管分局利用近一个月的时间，采取集中调查、重点抽查、座谈走访和典型分析等方法，对全区“五小”餐饮单位的食品安全状况进行了专题调研，初步掌握了全区小餐饮业的经营概况和存在的问题及原因，并提出了一些针对性地建议和意见。
一、基本情况
峄城区面积627平方公里，总人口38万，农村人口约为30万，由于社会经济发展相对落后，全区餐饮服务业整体水平较低。据初步统计，截至2010年底，全区有固定店面的中小餐饮单位314家，其中法人餐饮单位3家，中型餐饮单位57家，小型餐饮单位254家；取得餐饮服务许可证的餐饮单位不到200家，获证率近70%。
上述统计中，不包含规模小、人员少、设施设备简陋、管理不到位的“五小”餐饮单位，据不完全统计，全区未获证的小型饭店、机关企事业单位食堂、医疗卫生机构食堂及建筑工地食堂、小饮食摊点（小吃铺、早点摊等）、学生小餐桌、家庭经营式的小农家乐等“五小”餐饮单位总数已超过400家，占全区餐饮单位总数的60%以上。全区餐饮单位对比呈金字塔状，塔顶端的大型餐饮单位数量最少，中间部分为已获证的中小型餐饮单位，最底端是数量庞大的“五小”餐饮单位。而且，小餐饮流动性强，从业人员不稳定，设施设备缺乏，自我管理水平低，已经成为当前餐饮服务监管的一个难点。
二、存在的主要问题及原因分析
（一）数量众多、布局分散，无证经营现象突出。当前，由于小城镇建设、棚户区改造、人口向城镇集中，以及群众生活水平提高、生产生活节奏加快等原因，对方便快捷的就餐需求越来越大，为“五小”餐饮单位的滋生提供了条件。这些“五小”餐饮单位投入少，成本低，分布广，经营条件普遍较差，加之多数业主法律意识不强，或是出于经济因素的考虑，多是事先不申请，不经许可即行开办。同时，由于“五小”餐饮单位存在经营时间和经营地点的不确定性，以及就餐群众受经济条件制约、传统习惯、维权意识不高等原因，一定程度上默许了“五小”餐饮单位存在的“合理性”，给监管带来很大困难。
（二）从业人员文化素质低、法制观念淡薄，管理水平较低。
调查发现，“五小”餐饮单位从业人员庞杂，有相当一部分是下岗工人、失地农民、低保户等，文化素质普遍偏低，初中以下文化程度的可达70%以上，90%以上的人员没有办理健康证明，甚至部分从业人员连最基本的法律法规和起码的卫生知识都一无所知，大多是凭着自己的经验经营。由于法制观念淡薄，质量安全及管理意识薄弱，以及利益驱动等原因，小餐饮
单位大多选择价格低廉的食品原材料，而且贮藏方式简单，极易引起食物变质。加上管理能力不高，索票索证等管理制度难以落实，不仅使所购食品原材料在质量上无法得到有效保证，而且一旦发生食源性疾病事件，根本无法追溯源头。“持证经营率低、从业人员健康体检率低、管理水平低、安全意识和法制意识低”已成为小餐饮单位的主要特征。
（三）设施设备简陋，经营条件不符合要求。小餐饮单位经营大多是简单的生产和劳动，受自身经营规模、方式和经济条件的限制，大多数业主不愿意在硬件设施上投入，难以做到分间操作，有的甚至生熟案不分。由于缺少准入许可的监督环节，小餐饮在设置上较为随意，相当一部分单位难以做到远离厕所、粪堆、污水沟等污染源，“三防”设施不完善，“四害”得不到有效预防，操作不规范，餐具消毒不到位，存在许多食品安全隐患。
（四）小餐桌、小食堂管理缺失，食品安全隐患大。“五小”餐饮单位中，近年逐渐兴起的机关企事业单位、建筑工地食堂和学生小餐桌，也成为当前食品安全监管的一个重要领域。据不完全统计，我区现有学校食堂12家，学生小餐桌50多家，厂矿企事业单位食堂60多家，建筑工地餐饮场所20多处，医疗卫生单位食堂近10家。除了中小学校食堂办理全部办理《餐饮服务许可证》外，学生小餐桌的获证率不到30%，机关企事业单位、建筑工地及医疗卫生机构食堂获证率更低。由于种种原因，这些“小食堂”、“小餐桌”未获许可，基础条件差，操作规程混乱，餐饮具消毒空白，责任管理缺失，对其监管难度也很大，几乎处于脱管状态，食品安全隐患很大。
（五）监管力量不足，检验检测技术手段不到位，制约监管工作有效开展。当前，全区餐饮业执法监督职能仍由卫生监督部门承担，区卫生监督所具体负责餐饮食品安全监管的人员仅有5人左右，监管力量十分不足。体制调整后，餐饮消费环节由食品药品监管部门负责，同时还承担药品、医疗器械、保健食品、化妆品的监管职责，监管对象及工作量将呈几何倍数上升，仅靠不到20人的监管队伍，必然力不从心。而且，食品药品监管部门现有的装备条件远远不能适应新任务的需要，在镇街又没有派出机构，对于数量众多而且监管难度很大的“五小”餐饮单位更是难以顾及。
目前，餐饮食品安全的检测检验、从业人员健康查体和健康证的办理工作主要由疾控中心承担，但这些检测资源也是综合用于医疗、公共卫生工作，检测检验设施难以满足餐饮食品监管的需要。《食品安全法》实施后，食品药品监管部门开展餐饮食品检验检测将实行“买样制”，检测设备、抽样费和检验费将面临巨大缺口，这将成为制约餐饮服务食品安全监管的重要因素。还有，餐饮服务监管职能交由食品药品监管部门，但检验检测工作仍由疾控中心承担，餐饮监管与检测检验两者能否有效对接，能否协调运转都是值得关注的重要问题。
三、建议和对策
（一）从健全制度着力，完善配套法规，将“五小”餐饮纳入源头管理。由于《食品安全法》实施时间较短，许多配套法律法规未及时出台，特别是对处于“边缘地带”的“五小”餐饮单位，归口管辖及具体管理细则等规定还很苍白，导致基层监管依法操作性不强，甚至
出现无“法”可依的不良现象。因此，建议上级法制机构和职能部门尽快出台针对小餐饮的管理细则，使“五小”餐饮单位的监管有法可依，有规可循。近期，《山东省食品安全条例》（征求意见稿）已经出炉，其中明确表明“餐饮摊贩、小饭桌等管理办法，由相关食品安全监督管理部门制定”，餐饮服务监管部门应充分把握这一政策要求，适时制定符合当地实际的“五小”餐饮单位管理规定和监管办法。同时，上级有关部门也可考虑授权地方政府或有关部门，在严格管理、严格操作规程的基础上，适当在规模、硬件设施等条件上柔性一些，制定符合实际的地方许可标准，适当减低准入门槛，通过发放“小餐馆餐饮服务许可证”或实行备案管理等形式，将“五小”餐饮单位纳入备案管理和许可管理，在源头监管上实现有效“破冰”。
（二）从帮促指引着力，加强疏导规范，将“五小”餐饮纳入集中管理。规范“五小”餐饮单位从业行为，需要当地政府、相关监管部门及社会力量的共同参与。地方政府可以从财政、税收、信贷等方面给予支持，统筹规划，建设、改造适宜小餐饮单位经营的集中场所，实施集中管理。积极开展小餐饮单位示范镇、示范社区、示范街建设，通过扶持一批主动性强、依法经营意识强的示范单位，带动“五小”餐饮单位较好发展。相关监管部门要加大对“五小”餐饮单位的指导力度，加强对“五小”餐饮单位店堂设置、器具配备、卫生管理等技术指导，力争达到办理证照的条件。同时，应借助社会团体的力量，加强行业协会的引导作用，现有的餐饮协会和食品药品学会要适当向小餐饮单位倾斜，通过吸纳会员、设立小餐饮分会等形式，谋求共同发展，提高小餐饮行业整体发展水平。
（三）从教育培训着力，营造法制环境，将“五小”餐饮纳入自律管理。要利用各种媒体，采取开设电台、电视台专栏、学校食品安全知识课堂、手机短信预警等多种形式，宣传《食品安全法》、餐饮服务法规等法律知识。要加强对“五小”餐饮单位从业人员的教育培训和宣传力度，定期对从业人员进行《食品行业从业规范》、《食品生产经营操作规程》等知识的培训学习。要发挥镇街食品药品协管员和信息员的宣传指导作用，实施新法规入户告知、现场指导、管理备案等方式，使从业人员掌握食品安全法律知识，自觉守法经营，规范从业行为。
（四）从区别整治着力，实行人性化监管，将“五小”餐饮纳入分类管理。当前，国家食品药品监管局正在全国范围内开展小餐饮的整规工作。基层监管部门应把握这一机遇，对“五小”餐饮单位要完善日常监管和定期巡查、不定期抽查制度，高频次对其持证情况、经营条件、健康体检情况等开展现场检查。在日常监管基础上，要组织开展对“五小”餐饮单位的全面调查摸底，建立完善信息档案，彻底清理小餐饮的“黑户口”。同时，逐步探索分级分类和信用评定管理办法，制定信用管理办法和分类管理标准，采取对违法经营行为实施现场登记、现场记分、满分取缔的办法，实现动态监管。对于严重违法行为要严惩不怠，对问题较为严重的单位要实施重点跟踪整改，对少数确实达不到办证条件，又一时难以取缔的，也必须纳入监管视野，以整顿促规范，消除影响社会和谐的因素。
（五）从突破难点着力，关注群体聚餐，将食堂安全纳入重点管理。小食堂及小餐桌是容易发生群体性食物中毒和食源性疾病的场所，应重点做好小食堂、小餐桌经营者的准入管理和责任管理，明确开办者或机关企事业单位的食品安全主体责任。监管部门要主动上门监督指导，督促餐饮单位配备专职或者兼职食品安全管理人员，建立健全食品安全管理制度和从业人员健康管理档案。对于有条件开办食堂服务的单位，应加强指导服务，确保管理水平不滑坡。对于实力较小，不具备条件开办餐饮服务的企事业单位、建筑工地或托幼机构，可以充分利用社会资源实施合作，按照就近、方便原则共同开设一个食堂或统一规划集中供餐点，引进专业餐饮服务企业或集中配送企业，借助专业餐饮服务经营者的力量，为群众提供安全放心的餐饮服务。
（六）从创新方式着力，凝聚监管合力，将“五小”餐饮纳入综合管理。“五小”餐饮单位监管涉及面广，牵涉监管环节较多，按照食品安全政府负总责的要求，地方政府可以建立小餐饮联席整治机制，整合食品药品监督、卫生、工商、质监、商务、行政执法等职能部门力量，形成监管合力。必要时，可由政府牵头，由相关部门派驻执法人员成立独立的联合整治办公室，开展对“五小”餐饮单位的综合整治。同时，可以建立小餐饮辖区监管责任制，对“五小”餐饮单位实行网格化管理，把清理整治小餐饮工作纳入目标管理范畴，统一考核。另外，可以通过在镇街、村居聘请协管员的办法，弥补监管力量的不足，及时收集和反馈基层情况，在预警和控制上下工夫，有效消除小餐饮环节的食品安全隐患。
（七）从基础建设着力，增强监管能力，将“五小”餐饮纳入可控管理。加强监管能力建设，是做好食品安全监管工作的前提和基础。当前，在机构改革的大背景下，基层食品药品监管部门应积极向当地政府或主管部门申请增加监管人员编制、经费和执法装备，充实监管力量。由于目前基层食品药品监管部门在镇、村两级没有分支监管机构，建议借鉴先进地区经验，赋予镇街食品药品监管所一定的执法监督权限，与区（市）局形成联合执法态势。基层食品药品监管部门也可以对农村市场实施分片设所、配备监管力量的办法，专门负责所辖镇村的餐饮服务监督工作，扭转监管人员严重不足的局面。
技术保障能力是监管能力建设的另一个重要方面，地方政府应加大对职能部门的支持力度，完善投入保障机制，将餐饮食品安全监管经费列入政府预算，加大对餐饮服务监管和检验检测工作的财政投入，为监管部门补充快检箱、快检车等设施设备，提升监管效率。从体制上，可以探索整合现有检测资源的思路，将餐饮食品检测检验职能交由餐饮服务食品安全监管部门，借鉴药品检验工作的经验，成立统一的、功能完善的、检测项目齐全的检验检测中心，更好的为餐饮服务监管工作提供强有力的技术支撑。
