官本位思想对我国行政管理的影响_官本位思想的影响
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绪 论
官本位思想是把做官当做人生最高目标，以官阶的高低来衡量人生价值的扭曲的社会心理。现在的官本位思想来自中国经历了两千多年的封建社会，而其他国家没有这样的历史和经历，导致官本位只有在中国根深蒂固。官本位思想严重腐化党和政府机关工作人员的人格、操守和作风，导致上级的绝对领导，决策缺乏民主化、科学化和法制化，同时造成中国公民参政意识薄弱，宿命意识严重。破除官本位思想对我国社会的发展具有重要意义。
一、官本位思想的内涵
每个理论思想都有其独特的意义，官本位思想把做官作为根本出发点，是我国特有的思想，接下来就通过官本位思想的概念及特点来深入解读官本位思想。
(一)官本位思想的涵义
所谓“官本位”思想，就是以官为本，一切为了做官，有了官位，就什么都有了，或者就是以官作为基本的价值尺度来衡量一个人的自身价值和社会地位。又可以称为官权本位，权本位，拜官主义，官权拜物教等。[1]官本位把官员作为社会的中心，这是与民本位截然对立的一种观念与意识。官本位在一定范围内的存在，是封建腐朽思想的当代继承，是对现代以人为本观念的断然否定，是社会主义初级阶段生产力不发达，是社会主义市场经济体制不完善，民主政治建设仍需进一步推进的重要体现。
官本位思想具有以下三点内涵：第一，公共权力的运行以“官”的利益和意志为最根本的出发点和落脚点。第二，官本位具有严格的上下层级制度，下级对上级唯命是从，上级对下级拥有绝对的权力。第三，以是否为官、官职大小、官阶高低为标尺，甚至以官阶级别来衡量个人的社会地位和人生价值。
（二）官本位思想的特征
官本位思想是把做官当做最高目标的社会心理，它具有以下几点特征。
首先，官本位思想是以“官”的意志为转移的利益特权。作为一种意识层面的现象，[1] 中国共产党第十五届中央委员会：《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》，载《人民日报》，2010年10月8日。
“官本位”也反映了一定阶层的利益需求。有的领导干部把人民赋予的职权以及自己的地位、影响和工作条件视为既得利益，他们不是用这些职权和条件来为人民更好地服务，而是把从政看成是谋取个人或小集团利益的工具，绞尽脑汁地追逐对公共资源利用的特权，谋取个人的利益。有些领导干部面对利益抉择时，把自己的小团体利益放在首位，把人民群众的利益抛在了脑后。这种特权思想，都是官本位思想的深层次驱动因素。
其次，官本位思想是“唯上是从”的制度安排。官本位意识在现实中也有制度支撑，主要表现在下级对上级的绝对服从。我国的很多地方政府中，上下级之间不是双向互动运行的工作关系，而是下级以上级马首是瞻，下级官员不质疑上级制定的政策是否正确，只负责执行，上下级之间也没有合理的交流和沟通。在这种单一行政体制下，是非对错的评判标准不是实践，不是是否有利于民众，而是官阶的大小。官员的意见成了判断正误、善恶的唯一标准，并且官员的级别越高说的话就越正确，对下级官员说来，对上级官员负责就是他们唯一的宗旨。
再次，官本位是以“官”为本的价值取向。部分领导干部以仕途作为个人事业的选择导向，一切服从官级地位，一切为了做官和升官，把“做官”看作人生最高价值追求，把“升官”作为事业有成的唯一途径。他们为了个人的升迁，想尽一切办法，用尽所有手段，甚至伤害他人的利益以达到自己的目的。等他们实现了为官升官的目标，他们就开始为了实现个人利益的最大化，最大限度的贪污和剥夺人民的利益。
最后，官本位思想作为以是否为官、官职大小来评价地位的社会心理，把所有职务职称、身份、地位都折合成一定级别的官阶，并以官阶定高低，而不是以真才实学或对社会的实际贡献来衡量个体的价值。从而形成了对公权力、官位、官员的盲目崇拜和敬畏的社会风气。
二、官本位思想的成因
（一）官本位思想的历史根源
从历史脉络来考察，官本位思想萌生于秦朝的“学而优则仕”。古代中国各种职业由贵到贱、由高到低依次是士、农、工、商，入仕为官成为人们的最佳择业选择。官本位思想成熟于西汉的独尊儒术。汉武帝采纳董仲舒“罢黜百家，独尊儒术”的建议后，儒家学说成为整个国家占统治地位的思想，官本位意识就成为整个社会的主流意识。官本位思想发展于隋唐科举制度。隋朝开始建立科举制度，到唐朝趋于完善，至1905年
正式废除，共存在了1300年。在这漫长的1300年科举考试中，形成长盛不衰、规模宏大的考官热潮。
（二）官本位思想的思想根源
官本位的思想根源是孔孟之道。孔子认为，天是主宰一切的，人对天是不能违反的，君主帝王就是天的代表，是“奉天承运”来统治黎明百姓的，而黎明百姓是天生愚蠢的，所以要实行愚民政策。孟子则强调性善论，他认为“人性之善也，犹水之就下也。”按 儒家观念统治者是品德高尚的，在政体设计上就靠人治，不靠法治，依靠官员的德行，不要权力制衡，由此形成了两千多年的官僚专制体制政体。[1]
（三）官本位思想的经济根源
经济基础决定上层建筑，国家政权属于在经济上占统治地位的阶级。在我们面前有两种权力：一种是财产权力，也就是所有者权力，另一种是政治权力，即国家权力。权力统治着财产，无产者同政治统治毫无共同之点。[2]生产资料公有制是我国经济基础的主体，但是个别官员控制着公共财产，他们只享受公共财产带来的好处，却不对公共财产的损失、浪费、破产负责。当做官成为发财、暴富的捷径，官本位思想就慢慢开始滋生。
三、官本位思想对我国行政管理的影响
从过去的封建社会到现在的社会主义社会，官本位思想始终影响着我国行政官员和人民群众，甚至对于我国的行政管理体制也产生了很大的影响。
（一）官本位思想阻碍我国行政改革
自1982年来我国政府不断进行行政体制改革，历次改革虽然取得了一些成就，但是始终没有实质性的进展，原来的各种弊端依然不同程度地存在着，其中就包括根深蒂固的官本位思想。我国的官本位状况在实行市场经济体制以后受到了一些冲击，但没有发生根本性的变化。它加大了全能主义政治的力度，严重阻碍了改革开放以来由全能主义政府向服务型政府转变的进程。
第一，官本位的思维方式不利于服务型政府建设。官本位的思维方式是计划经济的思维方式，这种思维方式的特点是夸大人类的理性认识能力，认为世界既然是可知的，[1][2] 朱向东、贝清华：《官本位的成因分析》，载《人民论坛》，2010年第26期。
马克思、恩格斯：《马克思恩格斯选集》，第2卷，北京人民出版社,1972年版：第170页。
那么人类对世界上各种事物的认识就能达到对绝对真理的认识。这种对人类理性认识的夸大，实际上是对马克思主义认识论的曲解，其中有很大的唯心主义成分。马克思主义认为人类对世界的认识是一个不断深化但永无止境的过程。马克思主义认识论承认绝对真理，但认为人类的认识只是不断地向绝对真理接近而永远不能达到绝对真理。所以人类对于各种规律的认识都是相对的，人类只能在一定程度上运用规律来为自己服务。正因为人类理性认识的局限性，所以能力再强的政府也不可能完全掌握人民群众在需求上的千变万化的信息，因而也就不可能实现在这方面的计划。官本位思想所继承的这样一种思维方式是实现全能主义政府向服务型政府转变的巨大障碍，对服务型政府的建设极为不利。
第二，官本位思想夸大领导者掌握信息的能力和判断力。长期的官本位习惯往往使我们的各级官员和人民不自觉地把官员看得高人一等，甚至把官员神化，他们认为只要当上官，就会变得无所不能，就能完全而准确地掌握社会生活和政治生活中的各种信息，就能再各种情况下作出正确的判断。这种对领导者掌握信息能力和判断力的迷信，实际上是把人民的各种复杂多样的社会需求和政治需求简单化。人民的社会需求是指人们的社会生活能正常运转所需要的各种基本条件。人们的政治需求则包括作为公民对自由、平等、人权等政治权利保障的需求，对政府决策参与的需求，对政府行为监督的需求，对各种政治事务自由发表意见的议政需求等等。所有这些社会需求和政治需求都是通过无数个体表现出来的，具体情况千差万别。而且，这些千差万别还会随着时间的变化而不断变化，这就形成了一个极其复杂的需求。按照官本位思想的思维，这些复杂的、不断变化的需求都要靠政府去满足，也就是政府包办。之所以要政府包办一切，是因为人们对于政府能力过分迷信，人们普遍认为只有政府能做，只有政府做了才放心。人们的各种社会和政治需求不断增长和变化，而这一切又必须由政府包办，这就不可避免地造成政府机构的膨胀。
第三，官本位思想重视政府机关的力量而轻视社会自身的力量。具有官本位思想的人在面对人们的社会需求和政治需求的挑战时，只重视政府机关的力量和作用，而忽视社会自身的力量。他们看不到政府机关的局限性和社会自身力量的优越性。政府机关不但人力资源有限，其视野也有很大的局限性，因此很难完满地回应复杂多变的人们的需求，而来自社会的力量，也就是人民群众的力量在本质是无穷无尽的。改革开放以后，随着我国公民社会的萌芽和逐渐成长，我国的各种社会组织正在蓬勃发展。但是，由于官本位思想的影响，人们往往看不到这一股力量，事事都要由政府机关包揽。其实，政府机关的局限性不止于其力量和视野的有限，还会因为其特殊利益的存在而缺乏积极回
应人们需求的动力。政府机关的特殊利益就是各个单位的小团体利益。作为国家机关，它的职责就是“为人民服务”，但是如果追求小团体利益的行为普遍化，原来的职责就会被置于次要的地位。于是，为了给小团体带来更大的利益，他们会产生不断增加自己的权力的冲动，而这种冲动通常也被官本位思想所助长和巩固。因此，一方面各种行政机关不断地膨胀，而另一方面其应对社会需求的能力和积极性却在下降。
第四，官本位思想重视领导的决策而轻视群众的参与。由于夸大领导者掌握信息的能力和判断力，在决策的问题上就只重视领导的决策，而忽视人民群众的参与。但是任何决策都会涉及人民群众的利益，而对于利益感触最深的是人民群众自己。轻视人民群众的参与是官本位思想在决策问题上的重要表现。民主从操作的意义上说就是人民对政府的制约，也就是相对于自上而下的政治管理权力而存在的自下而上的制约权力，因此，民主的实质在于制约。虽然我国一直在强调民主决策，但是在实际操作中我国政府制定决策的过程通常是上级提出要求，下级提供材料，与广大群众没有直接的联系。人们连参与决策的机会都没有，制约和民主决策变为空谈。
第五，官本位思想过分强调对社会的控制。计划政治往往希望整个社会保持一种单纯的同一性状态，即人们有着一致的世界观、人生观和价值观，有着一致的政治观点。为了实现这种单纯的同一性，就必须要强调社会控制。我们制定了各方面的同一性标准，并动用了我们的各种动员工具来按照我们制定的标准去塑造每一个人。但事实上，我们越是下大力气去塑造，人们越是会产生一种不愿意被塑造的摆脱心理和情绪。官本位思想造成了一种“官优民劣”的现象，官员都是优秀的、高明的，而人民群众则是不懂道理、不明是非的。不能让他们知道的太多，不能让他们知道坏消息，不能让他们过多的接触外部世界，不能让他们批评官员等等。这些错误的认识与我们的行政改革的进步是极不适应的。[1]
第六，官本位思想限制人们自己对利益的表达。官本位思想既然强调社会控制，就会表现为对于人民群众的利益表达不接受、不采纳，采取一种包办人民群众利益表达的方式。由于官本位思想的影响，我们仍然相信政府可以最好地表达人民群众的利益，但实际上这是不可能的。广大人民群众中每个人的具体利益要求是不同的，而且人民对于利益的要求会随着想法的变化而变化。就像复杂多变的市场需求不可能由政府的计划来反映一样，人们千差万别且不断变化的利益要求也无法由政府代为表达。特别是政府部门产生不同程度的官僚主义和腐败的时候，政府就更无法体会人们对切身利益的感受了。
[1] 李景鹏：《官本位：行政改革的障碍之一》，载《学习与探索》，2009年第5期。
综上所述，官本位思想的存在是中国行政体制改革的重大障碍，不彻底消除官本位思想，我国的行政体制改革就会步履艰难。
（二）官本位思想侵蚀我国行政文化
行政文化是指国家行政人员的意识构建、思维方式、价值观、态度以及一般人民对行政的整体价值意识。行政文化的建设与变革尤其是行政价值观念的变革，会影响政府行政的基础行为取向和行为模式，政府的行政行为本质上是政府价值观念指导下的产物，即行政价值观念影响着政府公共政策的制定。
我国在历史上长期处于封建社会，官本位思想无论是在上层还是民间，都较之西方国家要强烈得多。作为封建文化的遗留，官本位意识与我国两千多年的皇权思想有关，封建统治阶级官贵民贱的思想长期主导文化潮流，逐渐内化为行政官员的一种整体心 理认同情绪。这种对官本位思想的认同对行政文化的影响非常巨大。[1]
首先，官本位思想使整个行政过程带有明显的随意性、人治性。官本位思想和“人治”传统是相生相依、互为因果、互相促进的。即使在法律制度完备的情况下，也会出现有法不依的现象，因为官本位思想导致公务员只会依上级意志行事，助长了官僚主义作风。
其次，官本位思想导致权责分离，滋生腐败。官员是权力的实际运用者，如果他们没有认清权力的来源，在没有健全的监督体系下很可能会为了个人的利益而滥用权力，阿克顿勋爵说过“绝对的权力导致绝对的腐败”。政府官员在官本位思想的影响下，不依法从政，只追求个人或小集团的利益，对于赋予官员权力的群众置之不理。
最后，官本位思想导致我国行政官员办事效率低下。在官本位思想的影响下，行政官员衙门作风严重，文山会海，公文旅行，事无大小，层层请示，上级文件照抄照转，浮夸之风上行下效，做尽表面文章。[2] 我国历来注重身份取向，注重行政级别、权位高低和身份等级，过去将官员分为九品，现在将干部分为十五个级。这种行政文化反过来又为官本位思想提供肥沃的土壤，相互交织发展。官本位思想对我国政府完成从人治到法治的转变，实现依法治国造成巨大的观念障碍，特别是会给行政官员依法行政带来极大的消极影响。
（三）官本位思想降低我国行政效率
[1][2]阮凤平：《有限政府的行政文化分析—兼论中国官本位意识的负面影响》，载《云南社会科学》，2003年第2期。宿玥：《论“官本位”思想对公务员实现依法行政的影响及纠正》，载《中共济南委党校学报》，2010年第1期。
现代政府在社会发展中的作用是不容忽视的。无论是秩序导向型还是发展导向型政府，政府都在一定程度上主宰着当今社会的发展走向。公共行政效率作为政府能力的表现，是衡量政府工作状况的基本综合指标。行政效率体现在行政活动的各个环节和各个层次中，影响行政效率的因素有很多，诸如行政体制、行政关系、人事管理等等。
造成我国行政机构臃肿，人浮于事的主要原因是我国长期存留下来的官本位思想。人们追求行政级别，能上不能下，能官不能民，人员分流触及到了部门和人员的切身利益，在加上中国传统人情观念的影响，使各地方机构的部门设置，人员编制复杂化，不仅给政府带来了极大的负担，还降低了政府的行政效率。
在机构职能上，官本位思想造成了政府部门职能交叉、职责不清、相互扯皮。机构之间相互推诿是影响行政效率的一大顽疾，“三不管”事件层出不穷，“三不管”地带众多，往往是有利益一起插手，无利益谁也不管，行事要牵扯到各大相关部门，行政效率就很难提高。
四、如何矫治官本位思想
官本位意识对社会的进步来说是一个极大的阻碍，我们要想办法来破除官本位意识在社会上的影响。可消除官本位思想的影响并不是一朝一夕可以完成的, 它是一项复杂的工作，需要从多方面采取对策。
首先，要大力发展生产力，摧毁官本位思想根基。市场经济的本质和规律就是理想精神和价值原则，市场的运作就是自由平等的主体订立和执行契约的过程。所以，市场经济不仅能培养人们的理性精神，更是自由平等民主思想产生的根源。随着社会生产力的发展，社会成员在改善物质生活的同时不断提高公民意识和参政意识。随着市场经济的发展，做官不是发财致富且享有较高社会地位的唯一途径，官本位思想就会慢慢失去社会基础。
其次，深化政体内部改革，完善政治制度建设。深化政治体制改革，必须坚持正确的政治方向，以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力，调动人民积极性为目的，扩大社会主义民主，建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明。从官本位到民本位的转变是深化政治体制改革的必然要求，同时，政治体制改革也是思想转变的主要途径。要做到还权于民，应有人民群众直接掌握的权力真正交由人民群众掌
握，让每个公民能够真正依法行使直接的知情权、参与权、选择权和监督权，通过完善的制度约束政府官员的行为，使其对人民负责，而不是对上级负责。
最后，全方位解放思想，提升官员政治素养。进一步解放思想，培养政府官员的契约精神和雇员意识。“为人民服务”，既是一个行动口号，更是检验工作好坏的根本标准，公民雇员的工作和行为标准应该是也只是使民众满意，人民群众是物质财富与精神财富的创造者，是社会前进和变革的决定力量。[1]
要纠正官本位思想就需要在广大公务员队伍及全体人民群众中树立民本位思想。实现从官本位思想到民本位思想的转变并不是一蹴而就的，建设我国服务型政府，树立民本位理念具体来说需要从下面几方面着手。
第一，实现政府管理理念的根本性转变。与计划经济配套的是管制型政府；与市场经济配套的应该是服务型政府。服务型政府是社会主义市场经济的客观要求和政治保障，是贯彻“三个代表”重要思想和“执政为民”的根本要求。政府只有通过提供充足优质的公共服务，才能证明自己存在的价值与合法性。没有服务就没有现代政府。实现由直接干预转向公共管理，把政府活动和政府行为规范到现代市场经济和现代民主法治的范围之内。尤其是“服务理念”必须扎根于政府官员及其公务员的脑海。在树立“服务理念”的问题上，还有一个“弱化官位意识”的问题。马克思主义的历史唯物主义告诉我们：人民群众是历史的创造者，是社会实践的主体，是社会变革的决定力量。我们应该清醒的认识到：领导与被领导、上级与下级、官员及公务员与普通群众只是一种社会的不同分工，并非是个人能力大小、作用大小的唯一体现，并非因为处在领导岗位后，各方面就强过普通群众。官员和公务员必须弱化自己的官位意识，在灵魂的深处去除官本位的腐朽思想，把自己的作用看得小一些，把自己的地位放得低一些。保持同群众之间良好的关系是建设服务型政府的根本基础和重要前提。
第二，实现政府管理制度的根本性转变。政府管理制度实现由传统管理转向现代管理，使政府职能的战略性转变落实到位。突出的是要明确政府在社会主义市场经济条件下的角色定位，做到有所为有所不为，按照强化、弱化、转化的要求实行职能转变。“强化”，就是要强化政府宏观调控职能。“弱化”，就是要弱化政府微观管理职能。“转化”，就是要向社会组织转化政府的社会职能。
第三，实现政府管理方式的根本性转变。政府管理方式实现由统揽一切转向科学治理和公共服务，全面提升政府管理能力和服务水平。各级政府应在建规立制切实加强公共政策的研究、规划和制定。政府还应密切关注和认真研究世界经济的发展状况和 [1] 张国均：《摒弃官本位思想，树立民本位理念》，载《领导论坛》，2009年第6期。
国际市场的变化趋势，及时制定科学的财政政策、货币政策和产业政策，有效发挥价格、利率、汇率和税率等经济杠杆的作用，搞好宏观调控工作，为经济运行和市场竞争创造良好的环境和秩序。最为重要的是政府要更多地提供公共设施和公共产品服务，完善政府的社会和市场服务职能。
第四，实现政府管理目标的根本性转变。政府机构的建设目标应该是“实现精干、廉洁和高效的有机统一”；政府管理的目标应该是成为“人民群众信任、拥戴和依靠的人民政府”。要实现这一根本性转变必须要精干政府机构，彻底改变机构臃肿、人浮于事的状况。政府管理还必须要透明，让全社会了解政府管理、服务社会的计划、目标、决策及实施的具体过程，从根本上规范政府行为，提高行政效率，逐步减少甚至消除腐败现象。实现政府管理透明，不能不特别注重运用先进的信息技术，加快政府信息化和电子政务建设，实现政务公开。[1]
综上所述，贯彻“三个代表”重要思想，必须按照与时俱进、执政为民的根本要求、按照社会主义市场经济的客观规律建设服务型政府。建设服务型政府，树立民本位思想必须实现政府管理理念、管理制度、管理方式、管理目标的根本性转变。
五、结语
官本位思想深刻影响我国政府官员和行政管理体制。官本位思想造成我国官员腐败，社会不公，人们的价值观因官本位思想而变得扭曲，并且盲目地追求公权力，继而逐渐形成了一个怪圈，即“行政官员不为人民服务，致使群众的利益得不到保障，而为了保障自己的利益，人民就开始积极追寻为官的道路，一旦逐渐掌握了权力，也开始追寻利益最大化，这样又严重影响了其他群众的利益。”因此，破除官本位思想迫在眉睫，我们应朝着这个方向不断努力，在广大公务员队伍及全体人民群众中普及民本位思想，使民本位思想深入人心。
[1] 徐秋华：《摒弃“官本位”争做服务者》，载《新闻爱好者》，2002年第1期。
参考文献： 著作类：
[1]江泽民：《论“三个代表”》，北京中央文献出版社，2001年版。[2]李建华：《行政伦理学导论》，中南大学出版社,2005年版。
[3]马克思、恩格斯：《马克思恩格斯选集》，第2卷，北京人民出版社,1972年版。[4]马克思、恩格斯：《马克思恩格斯选集》，第1卷，北京人民出版社,1972年版。[5]邓小平：《邓小平文选》，第2卷，北京人民出版社,1994年版。
论文类：
[1]罗德刚:《完善行政伦理监督机制探索》, 载《探索》，2004年第1期。
[2]叶战备:《论完善对权力的舆论监督中国行政管理》,载《中国行政管理》，2005年第3期。
[3]齐秀生:《官本位意识的历史成因及对策》，载《文史哲》，2002年第2期。[4]张国均：《摒弃官本位思想，树立民本位理念》，载《领导论坛》，2009年第6期。[5]宿玥：《论“官本位”思想对公务员实现依法行政的影响及纠正》，载《中共济南委党校学报》，2010年第1期。
[6]中国共产党第十五届中央委员会：《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》载《人民日报》，2010年10月8日。
[7]朱向东、贝清华：《官本位的成因分析》，载《人民论坛》，2010年第26期。[8]李景鹏：《官本位：行政改革的障碍之一》，载《学习与探索》，2009年第5期。[9]徐莲梅：《浅谈传统官本位思想对公民意识的消极影响》，载《管理与财富》2009年第5期。
[10]赵辉：《官本位的危害及其破除》，载《共产党员》，2009年第11期。[11]徐秋华：《摒弃“官本位”争做服务者》，载《新闻爱好者》，2002年第1期。[12]阮凤平：《有限政府的行政文化分析—兼论中国官本位意识的负面影响》，载《云南社会科学》，2003年第2期。
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