中国城镇化高层国际论坛_中国发展高层论坛

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2012中国城镇化高层国际论坛

2011年，在国际经济形势日益复杂多变的趋势下,中国城镇化率突破50%，发展成果举世瞩目。然而，城镇化背后隐藏的问题正在显现。未来，中国将如何培育与发展中小城市、破解农民工融入城市难题、实现城镇可持续性发展成为国内外关注的焦点。

“积极稳妥地推进城镇化，最核心、最紧要的是按照‘十二五’规划纲要所提出的，要着力完善城乡平等的要素交换关系，通过新的制度设计，恢复农村生产要素、资源参与市场平等交换的权利。”国家发改委副主任彭森指出。关注社会可持续发展是次论坛主要围绕“城镇化与可持续发展”、“农民工社会融入”、“城市发展与城市规划”、“绿色城市发展”等重点、热点问题展开了多视角、深层次的探讨。

在“农民工社会融入”问题方面，国家发改委城市和小城镇中心主任李铁指出，户籍制度从简单的二元化的城市关系演变成多元化被行政区域分割的公共服务体制，已成为解决当前农民工融入社会的最大难题。他认为，首先要厘清改革方向，然后从户籍管理制度、中央财政体制、城市行政管理体制等方面进行综合配套改革，才能实质性推动农民工融入社会。

在“城市规划”问题方面，原新加坡市区重建局局长、新加坡宜居城市中心咨询委员会主席刘太格指出，中国大中城市的城市规划缺乏因地制宜的定位精神，一定程度上造成了资源浪费。以上海为例，上海市目前城镇人口已达户籍人口的85%以上，但这种“高城市化率”却带来了新矛盾，如土地资源稀缺、利用率低，相比不断增长的需求和日益严峻的能源压力，与常住人口高速增长相对的城市运行与公共服务压力等问题。

而这些问题已在中国大多数城市显现。

完善城乡平等要素交换

在城镇化发展方面，彭森指出，改革开放30多年来，中国的城镇常住人口增加了5亿多人，去年城镇化率已经超过了50%，这确实是中国社会结构的一个历史性变化。但总的来看，中国城镇化水平与工业化水平相比，仍明显滞后，不仅结构上低于多数处于同等发展阶段国家，同时城镇化的质量也亟待提高。

因此，下一步，推进城镇化要实现三个目标：首先是要城乡规划发展要求一体化；其次是实现城乡之间的要素流通一体化；再次是实现城乡之间基本公共服务的均等化。其中要着力完善城乡平等要素交换关系，推进土地制度、户籍制度以及其他的基本公共服务改革。

长期以来，中国城乡二元结构之所以难以破解，关键在于城乡的要素交换关系不平等。近年来，随着工业化、城镇化进程加快，城乡要素流通的规模迅速扩大，城乡之间要素交换不平等、流向不平衡的问题有所加剧。因此，积极稳妥地推进城镇化，最核心、最紧要的是按照“十二五”规划纲要所提出的，要着力完善城乡平等的要素交换关系，要通过新的制度设计，恢复农村生产要素和资源参与市场平等交换的权利。

而按照市场经济的规律建立起城乡平等的要素交换关系，在这方面最重要的是推进征地制度的改革。现实的征地制度是历史的产物，尽管在我国工业化、城镇化发展过程当中也发挥了作用，但也带来了人口城镇化明显滞后于土地城镇化的矛盾，以及对农民土地财产权保护不够和建设用地粗放的问题。

彭森指出，应该看到中国的经济发展水平已经有了很大提高，不能再靠牺牲农民土地财产权利来降低工业化、城镇化的成本，必须以保护农民利益和集约节约用地为原则，加快修改相关的法律法规，积极推进集体土地征收制度改革。

同时，在推进城镇化过程中，还要着眼于城乡基本公共服务的均等化，积极稳妥地推进户籍制度改革，在“十二五”时期，特大城市、大城市要根据实际鼓励具有稳定收入，并在城市居住了一定年限的城市转移人口给予优先落户。中小城市和小城镇要放宽户籍的限制，降低农业转移人口进城就业和定居的门槛，农业转移人口转化为城镇居民，表面上是户籍问题，本质上还是要改革依附在户籍制度上的各项保障、各项社会福利制度。核心是让进城的农民和农民工享受与城市居民一样的基本公共服务。

此外，还要深化财税、金融、投资、社会管理、行政体制等改革，不断地探索适应并促进中国特色城镇化发展的体制和机制。

链接：发言摘录（来自： @城市中国网 @冯奎）

新加坡规划之父刘太格发言：

1、现在城市是快速机械式膨胀。

2、城市规划必须对土地有感情，才不会摧残美丽的土地。

3、规划是种价值观，是种艺术。

全国人大常委、社科院学部委员，人口所长蔡眆发言：

1、中国人口红利消失点在2013年，刘易斯转折点是2004，区间只有9年，而韩国有40年，中国未富先老。

2、中国人均GDP按照购买力平价是9000美元，也进入减速区间。

3、必须提高人力资本含量，为此必须解决教育公平化问题。

国务院发展研究中心副主任韩俊发言：

1、目前新农民工85%没有从事过农业生产。

2、即使没有户籍改革，这些新农民工也会留在城市。

3、工人融入企业、子女融入学校，家庭融入社区、农民工融入社会是农民工融入问题的关键。

国务院研究室副主任黄守宏发言：

重点就最近的户籍改革没有放开北京上海等特大城市做解释。他认为：

1、目前中国重点需要发展中小城市。

2、特大城市已到承载极限。

3、特大城市原住民与新市民存在利益博弈。

4、未来户籍价值会越来越低。

国土资源部副部长胡存智发言：

土地城镇化是人口城镇化1.85倍。且其中2亿无户籍人口不能充分享受城市用地。1，要增加城镇人口特别是定居人口。2，对城市土地用地极限进行管控。3，对三横2纵，22个城市群施行差异化政策。4，开展增减挂钩，防止人地分离。5，建立集约用地评价机制。

中央农村领导小组办公室主任陈锡文主题发言：

1、目前中国城镇化如果按照户籍城镇化口径来计算，那么会下降1／3。

2、黑龙江是中国粮食第一大省，但去年中国粮食进口已经达到1200亿斤以上，超过黑龙江产量的1140亿斤。

3、城乡统筹应该是城市支持农村，而非城市再占农村便宜。城镇化率过半，是里程碑。但快速能否持续?过去是低成本强行推进，多方面欠帐，迟早要还。以往集约性不够，国际比较差距大。资源要素的承载能力不可持续。

中国如此快的城镇化率，是建立在几个低成本的因素上，包括土地的低成本、劳动力的低成本、基础设施和公用事业的欠账、相当一部分人员的社会保障残缺不全，以及公共服务能力明显低于城市扩张速度等。

中央财经领导小组办公室副主任杨伟民主题发言：

1、日本和中国工业总产值差不多，但日本只用了1600平方公里，而中国用了5万平方公里。

2、工业用地太便宜是原因之一，工业用地只有住宅用地价格的14%左右。杨伟民指出，我国人多地少，山地多平地少的特殊国情决定了我们必须更加集约和高效地利用城镇土地，要控制开发强度。我国城镇化用地的空间结构也不合理，主要特征是分散的县和乡镇工业开发区过多。必须控制开发强度，全国3.6%的开发强度已经不低。要调整空间结构。工业用地偏多。分散的工业园区太多。要构建两横三纵战略格局。

上海市常务副市长杨雄发言：

1、上海户籍人口城镇化率已经到85%。

2、上海土地资源紧缺。

3、上海同等面积土地产出只有纽约的1／29，香港的1／14，集约化用地水平需要提高。

4、上海目前是先富先老。上海60岁以上人口已经高达30%以上。

5、有学者认为上海人口承载极限是2500万。

链接：城镇化发展风向逆转？

“土地城镇化的速度已远远超过了人口城镇化的速度。”3月25日，就职一个多月的国土资源部副部长胡存智即指出，要高度警惕城市发展中土地城镇化过快的现象，而控制城镇用地规模是解决办法之一。

代表着全国土地指标的掌管者，胡存智此番表态是否暗示着国土部在土地供应上的新风向？而仅仅9个月前，时任国土部总规划师的胡存智还表示不能减缓土地城镇化的速度。这180度的逆转是自相矛盾还是另有释义？

中国城市规划设计研究院副院长杨保军并不认可胡存智前后表述的矛盾性，“这个放缓城镇化并不是放缓真正城镇化的速度，而是指减少城镇化土地供应。虽然现在减少城镇化用地会有推动房价的可能，但更多是从保护耕地的角度出发。”一位国土部政策法规司人士告诉本报记者，胡存智接替贠小苏出任国土资源部副部长，即是出于保耕地这一目标，“这也是国土部当前要解决的首要问题”。

杨保军同时指出，减少土地供应，并不会影响城镇化进程。“土地城镇化只是城镇化的一个方面，还有人口城镇化、生活方式城镇化等，许多合并后的城镇只徒有其名，而没有让人民享有城镇的实际福利。”杨保军认为，只要各地方政府还在追求GDP和城镇化率，城镇化发展速度就不会减慢。

链接：土地城镇化过快危及国民福利

从我国城市发展20年的数据来看，城市建成区快速增长，但城镇集聚的人口明显滞后，造成了城镇过度扩张、土地城镇化速度过快，城镇用地增长的弹性系数大大超过了合理预值。

土地城镇化速度过快，既有可能显性或隐性，也有可能主动或被动侵蚀18亿亩耕地红线，触及中国粮食安全底线，同时也有可能因土地资源的极大浪费，造成城市土地供应因寅吃卯粮而逼近土地供应底线，导致未来年代土地限供或断供，恶性推高地价，继而恶性推高房价，使房地产业的发展不可持续，使中国未来的城镇化战略推进不可持续。从而危及国民的基本福利：食和住。

因此，国土资源部副部长胡存智今年3月25日在上海指出：要高度警惕城市发展中土地城镇化过快的现象。他认为土地城镇化速度和人口城镇化速度应该有一个合理的比值，这个比值要控制在一个合理的约在1∶1.12之间的预值范围。

土地资源极度短缺与浪费，这两种看似矛盾的现象在中国同时存在，而且愈演愈烈。土地资源浪费进一步凸显了中国的土地资源约束，土地城镇化过快过度消耗水资源与耕地资源，严重恶化了粮食生产的自然资源保障。

数据显示，2010年底，中国人均耕地不足0.1公顷，不到世界平均水平的1/

2、发达国家的1/4。但中国却存在非常普遍的各种浪费土地的现象。2008年全国城镇工矿建设用地达1.231亿亩，工业用地开发强度明显偏低，容积率一般只有0.3~0.6。我国大中城市人均综合用地已超过120平方米，对照国际上的大都市，东京人均综合用地仅78平方米，香港才37平方米。

改革开放前后，中国大中城市的人均综合占地，包括道路、广场、工厂在内，大概在70~80平方米，重庆、上海等大城市只有60多平方米，而目前我国大中城市人均综合占地一下子扩展到120平方米以上。很多城市出现了大马路、大广场、大草坪、大立交。中部地区一个人口仅21万的国家级贫困县在2010年年中确定的城市发展思路中，提出县城新区框架却要扩张至32平方公里。

相对于土地的大量被城镇化，我国的人口城镇化速度和产业增长并没有相应提高，不少农村集镇由于村镇规划严重滞后等原因，新建住宅大部分集中在村庄外围，而村庄内却存在大量的空闲宅基地和闲置土地，形成大量的“空心镇、空心村”。农村集镇土地浪费同样严重。中国社科院农村所的专家在湖北、山西、广东、河南、宁夏等地的30多个行政村进行了调查，他们以大范围村庄调查数据为基础进行估算表明，我国村镇空置面积超过1亿亩，相当于全国耕地总量的1/18。

我国这二十几年的经济增长过程实质上是土地快速城镇化过程，伴随城镇化高速发展的房地产业成为我国经济增长的支柱，但其背后必然是以农业土地资源大量消耗为代价的。本来这也是经济发展的必由路径，但因为伴随这个城镇化过程中，农村土地价格的极度低廉，人为推升了圈地的冲动，助长了土地浪费、非集约化开发的模式。

城镇化的表象是城区面积的扩大，但其实质是有效城镇化的人口同步向城市聚集和迁徙。同时还表现在城市自身的建设和城市综合承载能力的提高，而这些要容纳大规模资本投入、形成集约化生产条件和提供大量人口集中生活所必须的基础设施、交通条件、住房容量、公共建筑都需要一个较长的建设周期。

因土地快速城镇化，城镇化建设缺乏长远规划和积淀，土地开发低效，加上被城镇化人口有效积累不足，不但造成了目前的城镇人均住房面积指标和城镇住房困难群体的比重明显不相称，很多住房资源又被闲置，同时又会为未来城市短期内再次大规模拆、改、扩、建埋下引线，造成新一轮的资源浪费。这些都会严重损害国民的福利。

虽然土地快速城镇化在危及国民福利，但城镇化之路还是要走的，因此探索城镇化健康发展之路犹未为晚。国土建设部门已经意识到了这点，提出要加快人口集聚，加强控制城镇用地规模的过快扩张。如通过按照社会经济发展的要求制定用地的极限，来促进大中小城市的协调发展；通过设立城市的发展边界和有条件的建设区，以优化城市布局；通过约束城乡建设用地的总量来开展增减挂钩，防止人地进一步的分离，从而化解土地快速城镇化所造成的个体利益与整体利益、短期利益与长期利益、商业利益与公共利益、城市利益与农村利益的不断升级的矛盾和冲突。

土地的城镇化，像一面镜子，既照见房地产业的发展，也照见国民基本福利的未来。

在中国这场持久并影响深远的农村土地城镇化运动中，我们希望“成归城，富归土！”