第十一节 灾害与公共权力的起源_权力的起源

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第十一节 灾害与公共权力的起源

进行灾害的日常管理，并组织全体国民应对灾害，是国家和政府的一项重要职能，也是国家和政府公共权力的一部分。

早在国家形成之前的氏族社会，观测天象、制定历法、祭祀天地、祈求风调雨顺，就是与抵御外敌同样重要的头等大事，专司这一职责的巫祝因此享有和军事首领共治的权力。这一特点在以定居和农耕为主要生存方式的东方部族表现得尤为明显。

我国远古时期的“三皇五帝”，有的是因为战胜并统一别的部族而受到尊崇，而有的则完全是由于制定历法和治理灾害（尤其是洪水）的贡献而得到威望。这其中最著名的是尧、舜、禹三位部族首领。据《尚书·尧典》记载，尧掌权后的首件政务就是派员观测天象，制定历法。他命羲氏、和氏测定推求历法，制定四时成岁，为百姓颁授农耕时令，成功地测定出了春分、夏至、秋分、冬至。尧帝后来让位于舜，舜的最大功德是治水。《淮南子•本经训》记载：“舜之时，共工振滔洪水，以薄空桑。龙门未开，吕梁未发，江淮通流，四海溟涬，民皆上丘陵、赴树木。舜乃使禹疏三江五湖，辟伊阙，导廛、涧，平通沟陆，流注东海。鸿水漏，九州干，万民皆宁其性。”

中国历史上第一个国家是夏，夏的建立者夏启是尧舜时期治水英雄大禹的儿子。舜帝把部族首领的位置禅让给了禹，而禹却没有继续执行原始部族的禅让制度，把首领的位置直接传给了自己的儿子，从此在中国打开了数千年的“家天下”局面。

上面的历史记载说明，东方国家的起源和共同防御和治理灾害有着密不可分的联系。治理水患需要有相对集中的权力来调动大量的人力和物资，协调人们之间的一致行动。这就要求部族首领具备很强的领导才能和个人威望，同时要有军队和组织机构来保障这种权威。夏禹时代，虽然国家尚未成型，但是已经出现了部族之间的联合。据传说，禹掌握权力之后，曾经召开部族大会，江浙一带的部落首领防风氏因为迟到，被大禹诛杀，这表明夏禹当时已经具备了凌驾于各个部落之上的绝对权威，使他最终能够实现公共权力的私有化。

一般人都知道，国家是在私有制诞生之后产生的。但在世界历史上，很多游牧民族即使实行的是私有制，也形不成统一的国家。由此可见，国家虽然是在私有制之后产生的，但它产生的根源并非私有制，而是人与人之间的共同行动。这种共同行动有多种表现形式，可以是针对外敌的战争，也可以是共同抵御自然灾害。

共同行动追求的是整体的目标，这就势必要求有人或者有机构“以普遍权威性对全社会实施控制和管理”，由此产生的就是“公共权力”。从公共权力的来源来看，它是起源于维护社会公共利益和社会公共生活秩序的需要，因而它在本质上是一种凝聚和体现公共意志的力量，是人类社会和群体组织有序运转的指挥、决策和管理能力，也是共同抵御和治理灾害的最好组织形式。

恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中说过：“国家的本质特征，是和人民大众分离的公共权力”。公共权力虽然凌驾于人民大众的个人权力之上，却并非和人民大众相脱离。按照辩证法的基本原理，事物总是由对立的两方面构成的，有权力，就必然会有义务。所谓公共权力一说，实际上是公共权力和公共义务的矛盾复合体。从我国的历史来看，就是统治者享有收纳皇粮、征调徭役的公共权力，而同时也具有兴修水利（河务）和赈济饥荒（荒政）的公共义务。自夏以往，我国历朝历代的统治者从来没有否认过国家应该承担起防灾、治灾和赈灾的义务，只有做得好与不好的区分，没有该做与不该做的争论。

西方启蒙主义思想家所主张的社会契约论认为，社会秩序来源于共同的原始、朴素的约定。当自然状态中，生存障碍超过个人所能够承受的地步，人类就被迫改变生活方式。人类不能产生新的力量，而只能是集合并形成力量的总和来克服生存的阻力。在此基础上也就产生了契约、“主权者”、“共同体（即国家和政治体）”等等。至少在传说当中，中国从氏族社会走向国家的进程应该是符合这个描述的。由于洪水肆虐，人们只能在树上、丘陵上栖身，那么牺牲一定的个人自由，来参与治理洪水的共同事业，毫无疑问就是既符合部族共同利益，又符合自身利益的一个好的选择。

马克思在《资本论》中注意到了水利灌溉对于中国古代农民生存的重要性，并以之作为东方专制主义产生和存在的原因之一。曾为马克思主义者的德裔美国汉学家魏特夫则在《东方专制主义》一书中，用“治水社会”来指称东方社会，并认为这一名词更能恰当地表达东方社会制度的特点。在他看来，治水是古代社会的基本生产行为，不过欧洲乃至北美一些地方，治水是由家庭完成的，水源是公社共同财产，而非君主所有，公社内部可以解决好治水问题。而东方社会的治水工作则是一种综合性的活动，一种大规模的公共工程，要涉及到人数的多少、如何编队、如何分工与协作等。这种复杂的“组织计划工作”包括工程的设计与技术的指导，更主要的是行政上的组织领导，而这种组织形式还可推广到军事、政治等各个方面，形成了较为完备的专制主义统治。从魏特夫的理论来看，所谓的“治水社会”，无非是一种公共权力高度集中和高度发展的社会制度而已。

一直以来，中国政府是对魏特夫的“治水社会”理论持反对态度的，这当然和它产生时的特定国际政治背景有关。但是，无论是批评者，还是魏特夫自己，都忽略了一个重要的事实，即中国数千年来无论是政治、经济还是文化上都处于世界领先的地位，而这一切都是在“治水社会”和东方专制主义的背景下产生的，只不过是近代世界向资本主义和工业社会转型之后，中国传统的政治和社会模式才表现出一定程度的不适应性和落后性。所以，历史唯物主义地看，至少在古代，“治水社会”和东方专制主义并没有什么值得羞耻的地方，甚至远胜于西方古代的奴隶制度和神权制度。

在中国历史上，至少出现过夏禹灾害群发期（公元前2000年前后）、两汉灾害群发期（公元前200年至公元200年）、明清灾害群发期（1500年至1800年）、清末灾害群发期等四个灾害群发期。相对于近现代而言，传统农业社会的人们因为对自然灾害的直接防卫能力比较弱，一旦遭灾，导致农作物被毁或歉收，饥荒就无以避免，世界各国都如此，中国也不例外。特别是水、旱、蝗灾的发生，往往造成大规模的饥馑，甚者灾民流离失所，导致社会动荡不安。但就应对、治理和防范灾害的政治制度和具体措施而言，中国的成就和作为却远非西方国家可比。

人类要生存和发展，与自然界发生冲突是不可避免的，自然灾害的发生也并不是人类可以阻挡的。自古以来，人类一直存有“人定胜天”的愿望，在局部地区甚至有成功的实例，但从整体和根本上看，“人”不能胜“天”，而只能因势利导地“用天”、“顺天”。中国古代的统治者对此有深刻的认识，所以他们一方重视兴修水利、兴利除弊，另一方面也十分重视储备粮食和建立各项制度以防范重大灾荒的发生。我国历史上的救灾制度被称为“荒政”，是一项涉及面广、卷入人员多、持续时间长的系统工程。在中国古代历史上，荒政是国之大政。中国历代统治者无论贤愚，都不敢拿荒政当儿戏，统治者总是要从巩固江山社稷、维护统治秩序的目的出发，始终把荒政作为一项基本国策，无论荒年丰年，都要细心筹划并实施一系列相应的防灾救灾对策。以清代为例，荒政涵盖了备侵、除孽、救荒、发赈、减粜、出贷、蠲赋、缓征、通商、劝输、兴工筑、集流亡十二个方面，大体上反映了古代中国救灾制度所能发挥的作用。

我国历史上应对灾害最突出对策的主要有三项：

一是兴修水利，治理河患。早在春秋战国时期，各诸侯国就兴修了芍陂、漳水渠、都江堰、郑国渠等一批著名水利工程。秦汉以降，治理河患就是一项国家急务。东汉明帝曾命王景主持治河；北宋政府也曾动用巨大财力治理河患，并提倡植树护堤；元朝工部尚书贾鲁治河，也取得了巨大成就，在中国减灾史上留下光辉一页；明朝著名水利专家潘季驯先后四次出任河督，以“束水攻沙”之法治理河患，黄河河道因此基本稳定了200多年；清康熙帝将“三藩”、河务、漕运列为三大政事，“夙夜廑念，曾书而悬之宫中柱上”。

二是建立气象、灾情、汛情等的监测、奏报制度。历代中央政府都设有观察天文、气象的专门机构，每年刊印颁发包括二十四节气在内的历书，指导农民不误农时。秦朝把上报农作物生长期的雨泽及受灾程度作为一项法令，要求各地严格执行；汉朝建有“自立春至立夏尽立秋，郡国上雨泽”的制度，以后为历朝所沿袭；到宋代，又建立了较为完善的报汛制度；明朝开始建立黄河飞马报汛制度，清代沿之；清代还建立了雨雪、收成、粮价奏报制度和晴雨录。每逢雨雪或缺少雨雪，地方官员都要向皇帝报告雨水入土深度、积雪厚度及起讫日期等。清朝通过建立全国各省气象观测及晴雨录与雨雪粮价奏报制度，及时掌握全国天气变化和粮价走势，对预测可能发生的农业气象灾害并采取相应措施发挥了积极作用。此外，历代封建政府还提倡植树造林，禁止乱伐森林，并推广发展玉米、番薯等抗旱涝的粮食作物，刊印涉及抗旱、保墒、防御低温、病虫害、盐碱化等灾害及治蝗内容的农书。

三是储粮备荒，建立仓储制度。古代社会生产力水平低下，人们战胜灾害和克服意外事故的能力很差，为了维持正常的生活和社会秩序，人们需要在丰年和歉年之间进行调剂余缺，于是储粮备荒、以丰补歉的思想和主张便应运而生。早在西周时期，政治家们就意识到：丰年时储藏多余谷物，以备凶年缺粮时之用，是立国安邦所必需。《礼记》有载：“国无九年之蓄，曰不足；无六年之蓄，曰急；无三年之蓄，曰国非其国也。”春秋战国之际的思想家墨子提出同样的看法，认为“国无三年之食者，国非其国也。家无三年之食者，子非其子也。”在储粮备荒思想影响下，自西周起，中国就出现了一种救荒、济贫的重要的政策措施———仓储制度，即建立专门的粮仓储存粮食，用来稳定粮价、借贷或放粮救荒、济贫。当时，仓储称为“委积”，意指除税收以外储蓄的余财，其用途包括：济贫、救荒、供养征战阵亡者的老弱眷属、招待宾客等，属司徒的职掌之一。自西周以来，仓储制度延续历朝历代而不衰，只是名称各异、做法有别。如战国时期叫平籴仓；汉代称常平仓；隋代设义仓、社仓；唐代设常平仓和义仓；五代后周设惠民仓；宋代推广惠民仓、广惠仓、丰储仓；明代有预备仓、济农仓；清代州、县设常平仓，市、镇设义仓，乡村设社仓等等。中国古代的仓储制度虽兴废无常，且在各朝各代都发生过官员管理不善致使粮食霉烂浪费或被贪污中饱等现象，但它确实起到了保护农业生产和救荒、济贫的作用。更为重要的是，储粮救荒思想和仓储赈灾措施的传承沿袭，使历代统治者都明白，要求得国泰民安，政府必须承担起举办公共保障事业的责任。