道路交通安全综合治理对策研究_道路交通安全管理方案
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道路交通安全综合治理对策研究——以湖南省为例
接要：道路交通系统是由人、车、路、环境构成的动态系统，优化系统要素，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的原则，多措并举，加强交通安全教育、交通安全执法和交通安全工程建设，提高紧急救援能力，完善道路安全治理体系和提高道路安全治理能力，为我省经济社会发展、人民平安出行创造良好的交通环境。
关键词：湖南省道路交通安全综合治理对策
一、湖南省道路交通安全综合治理战略的现实意义(一)道路交通安全综合治理战略的内涵分析
道路交通安全，是指在道路交通活动过程中能将人身伤亡或财产损失控制在可接受水平的状态。众所周知，道路交通系统是一个由人、车、路、环境四大要素构成的动态开放系统，其安全与人、车辆、道路、环境等因素密切相关，系统内任何一个要素的变化都会对道路交通产生影响。道路交通安全问题的实质就是构成要素的改变，使得系统的运行失衡而造成交通参与人的生命、财产损毁。因之，道路交通安全治理的根本在于优化系统要素，保持这个系统始终处于良性运行状态。
从各国应对道路交通安全问题的实践看，优化道路交通系统结构和系统要素都是其基本的逻辑起点，通过交通安全执法、交通安全教育、交通安全工程和紧急救援的优化，建立综合治理机制，从而使道路交通处于一个安全畅通的运行状态。目前比较典型的主要有如下几种模式。一是美国模式。其道路交通安全管理原理根植于4E工程学，通过4E系统工程的实施、先进信息化设备的应用达到提高道路交通安全管理水平的目的，美国是道路交通安全管理中基础工程和科技设备结合的典范。二是日本模式。其突出特点是侧重于人的管理，注重安全驾驶管理员制度和生命周期安全教育。三是瑞典模式。该模式被世界公认为成功的道路交通安全管理模式。其独到之处在于彰显“零死亡观念”，实施多方合作和细节化管理，使瑞典成为全球道路交通安全最好的国家…。
(二)湖南实施道路交通安全综合治理战略的背景
自人类有了交通行为，交通事故便相伴面生。当下交通事故已成为一个严重的社会问题。正如美国学者乔治·威伦在《交通法院》一书中所言：“交通事故已成为今天国家最大的问题之一”。自1899年发生第一起有记录的车祸以来，全世界每年死于车祸的人数高达127万，更有成百上千万人因此而受伤，甚至终身残疾，道路交通事故被人们称之为“文明世界的第一大社会公害“。由是之故，道路交通安全引起了世界各国的重视。大多数国家颁布了交通安全法规，对本国交通安全开展依法治理。联合国启动了2011一2020道路交通安全行动计划，鼓励各国采取干预措施，提升道路交通安全水平，降低道路交通死亡率水平。
随着我国经济社会的快速发展，道路交通安全迅速成为我国社会发展亟待破解重大问题。在2003年颁布《道路交通安全法》之后，又陆续制定和颁布了系列旨在加强道路交通安全治理的相关法律规范，有力地促进了我国道路交通安全的综合治理水平。同时湖南省也依据本省道路交通快速发展的态势，适时制定了地方性规范，加强了道路交通安全的管理，近年来道路交通事故死亡人数逐年下降。然而，当前影响我省道路交通安全的因素依然很多，机动车快速增长与道路基础设施建设水平、交通参与者文明素质、道路交通管理力量和管理水平的矛盾越来越突出，影响和制约道路交通安全的源头性、机制性、体制性、保障性问题依然存在，道路交通安全安全治理压力依然巨大。
(三)湖南省道路交通安全综合治理战略的现实意义 1．对建设平安湖南和谐湖南具有重要意义
2009—2013年我省道路交通事故所造成的财产和死亡人数的数据无可辩驳的表明，道路交通安全事故已然成为影响平安湖南和谐湖南建设的重大因素，不少家庭因车祸致困返贫甚至家破人亡。毋庸置疑道路交通安全治理事关经济发展、社会稳定和人民生命财产安全。
2．对推进法治湖南建设具有重要意义
道路交通安全综合治理的根本之道在于依法管理，完善的法律、严格的执法，广大公民良好的交通行为是和谐有序的交通秩序形成的基础和根本保障，也是道路交通安全综合治理的核心内容。道路交通安全是公民参与社会活动最基本的条件，可以说现代社会人人都是道路交通文明建设的参与者。因此，以法治为核心的道路交通安全综合治理，有利于培养全社会的法治意识，其既是法治社会建设的重要窗口，也是现代法治社会建设的重要载体。
二、我省道路交通安全综合治理存在的问题：以人、车、路、环境为视角(一)人：管理教育乏力 1．驾驶人教育管理不到位
高度重视驾驶员的教育管理，在现代国家道路交通安全治理中概莫能外。在这方面我省存在的主要同题是驾驶人教育培训未能形成终生的周期性培训教育常态机制。驾照申领期间的短期培训成为绝大多数驾驶员仅有的一次专门性教育。而对于驾驶员的管理又存在针对性不强、管理不到位等多方面的问题。对有过酒驾、醉驾、毒驾、飙车、超速、疲劳驾驶等危险违法驾驶的一般驾驶人和职业驾驶人没有纳入重点管理对象，重点人群违法信息无法实现部门、地区的快速集成共享，无法对重点人群以及违法企业实施动态跟踪管理。
2．全民性交通安全教育缺乏
普及道路交通安全知识，形塑公民道路交通安全法治意识亦是道路交通安全综合治理不可或缺的应有之义。目前我省还未形成多样化的道路交通安全全民教育培训体系，公民交通行为陋习还未能根本扭转，“中国式过马路”、“乘客不系安全带”、“儿童乘车不使用专用儿童座”等现象俯拾皆是。
(二)车：安全隐患多 1．车辆增长过快
2010—2012年湖南省机动车保有量每年以12％以上的速度递增。截止2013年底，全省机动车保有量达8755906辆。机动车增速的突飞猛进，打破了道路交通系统四大要素的结构平衡，交通堵塞、交通事故的发生成为不可避免现象。
2．机动车管理不到位
车辆检验未把好审验关，导致营运车辆带病运行。一些改装、拼装等存有严重安全隐患的车辆进入营运市场。尤其是对于有过严重违法行为极有可能引发重大恶性交通事故的重点车辆管理不到位，如对有过交通安全违法行为的大型客货运车、校车、危险物品运输车等缺乏严格的管理手段，对这些车辆无法实施动态的实时跟踪监控，当然也就无法实施有效的风险管控，导致重大恶性交通事故时有发生。而大量无牌摩托车和电动车的存在更凸显了相关职能部门管理上的束手无策。
(三)路：安全漏洞多 1．道路通行能力不足
部分城市道路的功能不清晰、路网结构不合理，未形成畅通的立体网络交通系统，人流、车流和物流没有得到合理有序的分配，交通拥堵成为城市的另一道“风景”。在农村地区，道路安全标准偏低或缺乏，道路狭窄，交通事故易发多发态势日益明显。2013年发生在农村公路的交通事故2135起，死亡383人，分另帖全省总数24．5％、20．4％。
2．道路建设与交通安全设施建设不同步
交通安全殴施未能与道路建设的规划、设计、舡、验收同步实施，导致新修道路在交通设掩尚未完善的情况下即投入使用，道路交通安全隐患极大。在农村公路的规划与建设中，因资金不足大多缺乏相应的安全设施，交通安全隐患更突出。
3．部分道路安全性能低
某些邻崖、邻谷、桥面、隧道、弯道设置不科学，行车安全提示标志标牌和安全预防设施缺乏，没有起到消除隐患，保障安全通行的作用。全省无路侧防护设施路段发生的道路交通事故占事故总数的58．09％，占死亡人数总数的49．24％。按照近三年发生多起死亡交通事故或发生2起以上，一次死亡3人以上较大交通事故标准，全省有15条高危路斟。
(四)环境：安全管控措施少 1．法律制度体系不健全
健全的法律体系能有效地从制度上控制道路交通风险。虽然我国我省道路交通管理的基本法律体系已建立，但是就交通综合治理的实际而言，其法律体系仍然不健全，还存在许多空白领域。对于道路交通的规划设计、治理主体、法定职责、交通教育等诸多领域仍然需要相关配套法律予以支撑。但是这些对主干法律体系起支撑作用的法律规范没有得到应有的重视，一直付诸阙如。以政府为主导、部门联动、社会参与的大交通管理格局还远未形成。2．道路交通安全风险管控不足
风险管控是防止交通事故发生的有效措施，有利于扭转“头痛医头、脚痛医脚”救火式管理方式，有利于系统整体抓好道路交通安全的管理。目前我们还缺乏常态风脸管控机制，未能及时整治道路通行环境中的风险因素。由于这种机制的缺位，即便我们对已经发现存在安全隐患，乃至于严重安全隐患的路(路段)，没有实施主体也无法及时采取相关措施予以整改，使得“死亡路”永不“死亡”。没有道路交通风险管控平台，就难以采取一套行之有效的办法及时发现道路存在的安全风险，以至于各部门之间互相扯皮，职责不明，安全风险的痼疾无法医治。
3．道路交通安全文明建设滞后
遵守道路交通安全法律，养成现代公民良好的交通习惯是现代社会文明的重要标志。目前我省道路交通文明建设方面明显落后，与我省城市化、现代化发展不相协调。绝大多数公民依然缺乏交通违法的观念，而是将其视为习惯行为(即视为不违法)，遵纪守法、文明出行的社会风气还没有形成。
4．道路交通事故应急能力不足
道路交通事故的应急涉及公安、消防、卫生、气象等多个职能部门，一旦发生道路交通事故尤其是农村地区的交通事故、危险化学品交通事故，消防、卫生等事故救援资源难以适时赶到事发现场，进而造成交通事故损失未能降到最低，人员死亡、致残现象严重。
三、湖南省道路交通安全综合治理对策(一)湖南省道路交通安全综合治理的战略思考 1．战略目标与思路
战略目标：以防事故、保安全、保畅通为目标，全面优化人、车、路、环境，严格执法，创新道路交通安全社会管理模式，实现湖南省道路安全治理体系创新和治理能力的现代化。
治理思路：坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的原则，从顶层谋划好湖南省道路交通安全综合治理的设计，从人、车、路、环境“四大”要素着手，以法治为核心，全面实施湖南道路交通安全综合治理。
2．治理重点
在综合治理中，我们必须一以贯之的坚持增强道路使用者的安全是重点，抓好道路安全管理是保障，增强道路和车辆安全是基础，增强道路使用者安全是关键，形成生命权至上的价值理念，培育良好的道路交通安全文化，调动全社会力量参与道路交通安全治理的积极性，提升道路交通安全管理整体水平。
(二)以人、车、路和环境为视角的道路交通安全治理对策 ． 1．人跌出重点对象，增强全社会交通安全意识(1)强化运输企业安全监管。建立运输企业交通安全 质量管理体系，完善对运输企业考核、处罚、退出管理体系和工作标准。建立企业道路交通安全管理信息系统，根据道路交通守法和违法情况，实施警告、限制运输等分层处罚管理措施。对存在重大交通违法行为的运输管理企业，对其运输路线、范围、数量实施限制乃至取消运输资格。对有严重交通违法行为、发生人员死亡交通事故的，企业负责人与职业驾驶人事故负同等责任，并督促企业内部严格处罚乃至解聘相关人员。
(2)切实解决无证驾驶问题。
强制执行汽车、摩托车驾驶人必须取得相应的驾驶资格证的有关法律规定。重点整治农村无证驾驶，推出机动车和驾驶人管理下农村的便民举措。针对农村地区驾驶人培训实施“一减两加”活动，即减少培训经费，增加培训时间，加大考试难度。加大对无证驾驶人交通违法的查处和处罚力度，增强驾驶人的安全意识。
(3)采取措施强制执行座椅安全带使用和头盔佩戴。
强制性要求小汽车、客车使用座椅安全带、儿童安全座椅，摩托车驾驶人佩戴头盔，通过立法建立完备的处罚措施。赋予驾驶人对驾乘人员使用安全带、儿童座椅和摩托车驾乘人员佩戴头盔以提醒和监督责任，对未提醒和监督乘客使用座椅安全套的职业驾驶人和营运企业、摩托车驾驶人，依法予以处罚。
(4)严格执法，打击酒后驾车、超速行车。
严厉打击酒后驾车、酒醉驾车和超速行车等违法行为。建立由日常巡查和重点时段集中整治相结合的打击处理机制。针对春节、清明、端午、国庆节等法定假节日和红白喜事以及农村赶集等重点时段，打击酒后驾驶、吸毒后驾驶、疲劳驾驶、客车超员、超速行车等违法行为。
(5)强制推行交通安全知识公益宣传。
国际实践表明，良好的道路交通安全文化氛围不仅有助于增强社会公众的公共安全意识与风险辨识能力。减少道路交通违法现象，增强基层的应对能力，全社会交通安全意识的提升还可以极大地增强交通安全的社会基础。为此，强制性要求负有法定义务的电视、报纸、网络等媒体必须开展交通安全知识宣传，严格落实新闻媒体交通安全广告免费刊播机制，建立以传播媒体为载体的交通安全信息社会推送机制；落实学校交通安全教育机制，发展壮大交通安全志愿者队伍；采取多样的形式在农村普及交通安全知识。
2．车：着重于年检监管，消除车辆安全隐患
(1)抑制机动车总量。机动车总量应该与一定时期经济发展水平和道路交通通行能力保持一定的比例，借鉴北京、上海、香港、新加坡等国内外的经验，制定地方法规，采取限制车牌、提高机动车使用费用、提高车辆单位时间内通行费用等措施以有效抑制机动车过快增长的势头，缓解城市交通堵塞。
(2)规范城市电动车、农村摩托车管理。制定地方性法规，明确电动车的技术标准。对电瓶车生产、销售、人户进行依法管理；将电动车纳入非机动车管理范围，严格执法，遏稍电动车交通违法高发态势。对农村摩托车进行摸底调查，督促摩托车所有者办理牌证，扭转农村摩托车管理、使用的元序状态。
(3)切实提高机动车检验率、报废率。加强对机动车定期检验、报废、注销情况的清查，对存在逾期未检验、逾期未报废客货运车辆的企业，督促企业整改。整改不合格的，停办该企业新车注册登记业务。严格车辆准入制度，对达不到车辆技术等级的车辆，一律不得进入运输市场；严厉打击报废和拼装汽车上路行驶，发现有从报废回收企业、机动车维修企业、汽车改装企业流出的非法营运车俩，一律取消其经营资质；对运输企业流出报废汽车的，一律取消其线路经营权。
(5)加强特种车辆的管理。因地制宜制定“政府主导、部门履职、市场运作、统一管理”的校车服务方案。推行集中停放、集中检查、集中管理的旅游客车管理机制。严格落实危险品运输车辆的监管机制。大力推广现代信息技术在特种车辆管理中的应用，强制公路客运和旅游客运车辆安装限速装置。要求营运(客车与货车)车辆安装行驶记录仪和GPS装置，对重点车辆运行进行实时监督，严格控制驾驶人驾驶时间，驾驶线路、防止疲劳驾驶等违法行为。
3．路：着力完善评估排查，堵住道路安全漏洞
(1)提高道路通行能力。加强道路规划，突出主干道、次干道、支路在交通中的分流和均衡交通流量的作用，形成地上交通、地下交通和轨道交通交错有序，相互之问衔接科学、安全畅通的立体道路交通网络。利用现代科技构建完善的智能诱导交通系统、智慧交通网络，缓解城市拥堵现象。在农村地区，主要扩宽农村地区道路路幅，提升道路客运车辆的通行能力。
(2)建立道路交通安全隐患排查治理机制。建立职责明确、分工协作的道路交通安全隐患排查机制，周期性地开展道路交通安全风险评估，定期排查和分析道路交通安全的风险因素，采取有针对性的措施治理交通“黑点”，减少道路交通事故和道路交通伤害。重点排查治理临水临崖、急弯陡坡、铁路公路平交道口、桥梁等事故易发路段的安全隐患，完善道路交通安全设施。
(3)大力推行农村生命防护工程。将农村公路统一纳入道路交通安全管理范畴，实施城乡统筹管理。大力推行农村生命防护工程，提高农村道路建设标准和防护质量。完善农村公路路面狭窄、临水、临崖、视距不良路段等危险路段的交通设施，增设安全警示标志，路侧波形防护栏等安全防范设施。．
4．环境：加强综合治理，优化交通安全环境
(1)健全道路交通安全管理体制。第一，建立由党政领导挂帅的大交通安全管理平台。美国、日本、香港等发达国家和地区都无一例外地都设置了综合性的交通安全管理机制。针对我省道路交通安全管理情况，亟需建立由党委政府领导兼任一把手的道路交通委员会，设立专门机构，配备工作人员，明确其具体职责，真正形成道路交通安全的综合治理体系。第二，构建基层道路交通安全组织。以政府为主导，充分吸纳社会力量，构筑和完善县区、乡镇(街道)、村(居委会、单位)三级道路交通安全治理网络。使道路交通安全管理延伸至基层，提升道路交通安全教育的社会效果和影响范围。第三，实施道路交通安全社会化治理责任制。建立“横向到边、纵向到底、无缝覆盖”的道路交通安全社会化治理责任机制，将道路交通安全管理纳入社会管理综合治理、安全生产、文明创建等考核考评体系。对建立交通事故依照“因果”关系追究驾驶人员、企业管理人员、单位管理人员、道路设计人员、施工人员、道路管理人员、交通管理人员的综合责任追究制度。
(2)开展交通安全文明建设。推进“城市文明交通指数测评”，调动全民参与，开展安全畅通的交通文明创建，提升城市综合管理水平和市民幸福感。利用现代科学技术提升道路交通管理指挥、调度、控制能力，逐步建成集指挥调度、卡口拦截、车流检测、超速抓拍、视频监控、数据传输和交通诱导等功能为一体的智能交通管理体系。深入开展。平安畅通县市”、“交通安全示范乡镇”创建工作，构建县、乡政府为主抓、职能部门参与抓、农村派出所协同抓、村组自防自治抓的农村交管工作新格局。
(3)大力发展公共交通、绿色交通。大力发展公共交通，使轨道交通、地面公交、自行车和步行的出行结构合理有序，提高城市公共交通出行率，采取多种措施完善城市公共交通系统、培育农村公共交通市场。同时，大力鼓励绿色出行、低碳出行。
(4)提升交通事故的应急反应能力。将道路交通安全应急救援纳入政府综合应急救援体系，健全公安消防、卫生等部门联动的省、市、县三级交通事故紧急救援机制，配足救援设备，提高施救水平。制定应对重特大事故、恶劣天气条件等可能影响道路交通安全的突发事件应急预案，提高防范应对能力。完善交通事故抢救联动机制，建立医疗机构与道路交通事故处理的联动机制，采取财政拨款、社会筹集等多种方式，健全道路交通事故社会救助基金制度，确保受伤人员能得到及时的医疗救治，着力解决道路交通事故救治、赔偿的问题。
本文转自《湖南社会科学》2015（1），作者：李先波，湖南警察学院教授；周定平，湖南警察学院教授；欧三任，湖南警察学院副教授。
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