刘敏华：建立健全依靠人民群众有效参与的反腐败机制探析_构建反腐倡廉有效机制
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刘敏华：建立健全依靠人民群众有效参与的反腐败机制探析
来源：国家预防腐败局 时间：2009-11-20 08:28
党的十七大提出了扩大公民政治有序参与、发展基层民主的全面小康社会民主政治建设新目标，作为民主政治建设重要组成部分的反腐败工作必须依靠群众广泛参与早已成为人们共识。虽然多年来各地在拓展群众参与反腐的渠道、规范参与方式、健全参与制度等方面进行了许多有益探索，但群众参与效果还不理想。全面分析当前群众参与现状，查找影响群众参与效果主要因素，系统探讨建立健全人民群众有效参与反腐败工作机制的具体对策建议，是破解这一贯彻落实惩防体系、深入推进反腐倡廉建设重要课题有效途径。
一、群众参与反腐败工作现状
自中央确立党委统一领导、纪委组织协调、部门各负其责、依靠人民群众支持参与的反腐败工作机制以来，各级党委政府和反腐职能部门（纪检、监察、检察、审计、信访等）高度重视群众参与反腐防腐工作。
群众参与渠道不断丰富。全国县级以上纪检监察、检察机关都设立了举报电话，地市级以上检察院、省级纪检监察机关基本开通了举报网站，中纪委监察部、最高人民检察院还开通了全国统一的举报电话和举报网站，各地普遍开办了“行风政风热线”类媒体投诉监督专题栏（节）目，开展了领导接访、定点联系基层、调研、走访代表委员、调查评议等联系群众、听取群众意见建议等各种活动；参与制度不断健全。普遍制定了信访举报、行风评议等群众参与反腐工作办法，实行了述职述廉、民主评议、听证质询、办事公开等民主监督制度，一些地方还探索建立了廉政监督员、反腐信息员、特邀监察员、行风监督员、廉政志愿者等群众有组织参与反腐工作制度；新闻舆论的监督作用不断增强。新闻媒体在汇集民意、监督规范权力运行、揭露腐败方面的作用越来越大，网络舆论已使虚拟的网络变成现实监督的平台，越来越多的网民通过网络揭发和检举腐败行为，网络监督的积极意义日益凸现。
目前，已初步形成了以民主监督、举报投诉、建言献策为主要参与方式，以直接信访举报、表达意见建议、参与有组织的监督活动和通过新闻舆论监督为主渠道的群众参与反腐工作格局。人民群众参与反腐败积极性逐步提高，作用日益增强。统计显示，近年来，在全国纪检监察、检察机关查处的违法违纪案件中，有85%以上的线索是通过群众信访举报提供的，且呈不断上升势头。虽然当前群众参与反腐败工作在朝着健康有效的轨道发展，但仍然存在参与渠道丰富与参与意识普遍不强并存、参与方式多样与有组织参与不足并存、参与制度不完善、群众监督落实不到位等诸多不容忽视和回避的问题，这些问题直接影响了群众参与反腐败斗争的实际效果，也制约反腐败斗争的纵深发展。
二、影响群众参与反腐败效果的主要因素分析
群众参与是反腐败系统工程的一部分，他必须同其他反腐主体、反腐法规制度、廉政文化相互作用、有机联系，才能发挥最佳反腐效用。从反腐系统要素功能及其相互之间的联系以及规范这些功能和联系的制度设计看，当前影响群众参与反腐败效果的主要因素有：
（一）民主法制意识制约了群众参与意愿和能力
参与意识、参与能力直接决定参与的积极性和效果。由于受权力至上、盲从、隐忍等封建思想观念的影响，多数群众的民主法制意识还不强，许多人只要腐败行为没有直接侵害到自己的利益，就不会主动检举和控告。面对违纪违法权力的侵害，多数群众也仅限于议论和谴责，或匿名举报（各地纪检监察信访举报中匿名的普遍占到七至八成），有的则采取集体越级上访形式（2008年中央纪委监察部收到检举控告类信访举报中反映乡科级以下干部和其他人员问题所占比例高达66.4％），以期达到自我保护的目的。一些群众法规程序意识薄弱，对参与民主管理、民主监督的法规制度不了解，对参与反腐败的途径、方法不清楚，无序参与，责任意识、证据意识不强，非理性表达、非理性诉求时有发生，参与效果不佳。
（二）反腐职能部门及舆论媒体的组织引导不足
群众对反腐倡廉建设的信心和热情是参与的前提，一些群众之所以不想、不愿参与，很大程度上是由于他们对反腐败缺乏足够的信心，存在对腐败现象见怪不怪的错误认识，人民群众反腐倡廉责任感和积极性需要激发和引导。另一方面，随着经济体制改革不断深化，利益格局不断调整，腐败现象在各个领域蔓延，同其他社会治理一样，反腐败已不能单纯依靠政府的努力，必须依靠全体公民社会的积极参与，而目前我国的公民社会还不成熟，推动公众和社会团体参与反腐更需要职能部门的组织和引导。当前一些地方政府领导官员由于对“以经济建设为中心”、“团结稳定”的认识偏差和现代治理理念认识不足，在主动接受群众监督、动员群众参与反腐上流于形式，是影响群众参与积极性和参与力度的重要原因。
（三）反腐主体之间缺乏良性互动
高效的反腐败系统应该是一个包含专职反腐机构、公民社会、舆论媒体等多元主体的良性互动系统。当前，一方面，这些主体要素之间缺乏有效互动。一些反腐职能部门对群众监督、意见建议反馈落实不力，缺乏从舆论监督中发现问题、查找线索、改进工作的机制，新闻舆论媒体缺乏对舆论的引导、群众投诉落实的监督，许多群众对反腐败机构和舆论媒体组织的反腐活动也缺乏参与热情。另一方面，同类主体之间也缺乏互动。反腐职能部门之间对群众的投诉举报缺少组织协调，一些职责不清、需要多部门解决的疑难信访问题，群众投诉举报过程繁复，甚至投诉无门，媒体之间缺乏对监督主题策划的协调和互动式深入报道，政协、人大等群团组织的监督检查也时有交叉重复，不能形成互补，在开展反腐职能活动中缺少合作和交流。反腐主体之间良性互动的缺乏严重制约了群众参与的效果。
（四）法规制度保障不健全
制度是系统要素规范高效运作的保障。目前有关群众反腐法规散见于宪法公民的基本权利及信访、纪检监察、司法检察等条例之中，且多是一些原则性的规定，对有序有效组织群众参与反腐败缺乏整体思路、具体操作及保障激励措施规定。现有许多工作做法还仅限于局部和浅层的探索，许多内部的制度规范由于效力层低，缺乏强制力而带有很大的随意性，一些有益经验难以推广；一些地方和部门对群众参与工作浮于表面，流于形式，一些单位内部监督管理不规范，重大决策事项不公开或假公开，群众知情少，难以参与；出台群众参与反腐败的保障激励制度的地方不多，能够落实更少，群众参与反腐败斗争成本高，风险大，自身政治、经济利益和人身安全、处境等难以得到保障。缺乏系统有效的群众参与反腐败斗争的工作机制、激励和保障制度是影响群众参与效果的重大障碍。
三、建立健全依靠群众有效参与反腐机制对策建议
群众参与反腐效果最终取决于科学合理、稳定高效的制度设计。建立健全群众参与反腐败有效机制，就是要寻求畅通群众参与渠道，规范参与方式，增强参与意愿，提高参与能力，促进反腐主体与群众参与良性互动的内在机理，形成保障群众参与整体效能的系列制度安排。
（一）建立健全群众参与的宣传教育机制，提高群众参与意识、参与能力
参与意愿和参与能力是群众参与前提和基础，应着力建立以下制度提高群众参与意识和参与能力。
一是要规范各宣传教育机构的民主法制教育义务。制定新闻媒体公益宣传条例，硬化报刊、电视台、电台、门户网站民主法制宣传义务，增强群众的民主法制思想和主人翁意识，消除公众反腐败斗争与己无关的错误认识。制定公民反腐教育条例，把反腐倡廉教育纳入小学道德教育教材，中学、大学教育教科书，党校、行政学院和其他干部培训机构的教学计划，培育正确的廉政价值观，培养全体公民的廉洁意识，提高广大公务人员自觉接受民主监督和法纪约束的意识。
二是完善反腐败宣传教育工作机制。进一步完善反腐倡廉宣传教育督查机制、奖惩机制、测评机制，健全有关部门联席会议制度、协调会议制度，调动社会各方积极参与廉政教育和廉政文化建设，广泛深入宣传腐败对社会和公众的严重危害性，党和国家反腐败方针、政策，反腐工作动态和成效，营造“廉洁光荣，腐败可耻”的舆论氛围，净化社会风气，不断强化公众廉政理念，增强广大人民群众反腐信心，增强主动参与反腐工作的积极性。
三是健全反腐宣传咨询制度。完善反腐职能部门宣传制度，规范对反腐法律、法规、条例、办法的定期宣传，不断加深群众对我国反腐机构职责、各机构受理检举投诉类别、参与的渠道与程序的了解。建立反腐咨询制度，反腐职能部门设立专职对群众行使反腐败民主权利的咨询指导机构，建立对社会团体机构提供反腐咨询指导服务的补贴支助制度，大力发展民间反腐咨询服务机构，引导群众运用合法有序的手段参与反腐败斗争，提高群众的参与能力。
（二）完善群众参与的组织引导机制，增强参与的有序性、有效性
个体的力量是有限的、分散的，有效地组织群众，发挥群众组织和社会团体反腐败的作用是许多国家廉政建设取得成效的重要经验。
一是加强群众参与的组织引导。完善有关廉政监督员制度，扩大群众有组织参与面。除在政协委员、人大代表、民主党派、相关专家中聘请廉政监督员外，还应针对不同的监督事项，聘请一些直接从事特定工作一线人员、普通群众，积极参与到廉政反腐工作中来。如可以实行反腐倡廉建设志愿者制度，组织有较强的政治、社会责任感和正义感，热心于反腐倡廉建设工作的群众积极发挥广泛的廉政宣传、咨询和社会监督作用；对一些腐败易发或高发的部门和单位，可建立反腐信息员制度，反腐信息员对出现的违纪问题及时举报，调查时协助提供证据，强化内部监督。
二是完善反腐舆论的组织引导。各反腐职能部门要成立舆论监控小组，建立舆情监控、评估分析、预警报告制度，及时掌握舆情动态，作好舆情导向工作，有效消除人们对腐败案件的猜测、对反腐工作的疑虑。健全与媒体的沟通联系制度，加强与媒体舆情动态信息交流，综合各相关部门舆情动态监测信息，研判舆情动态和趋势分析，提供决策服务。建立健全新闻发言人制度，及时公布腐败案件真相、处理过程和结果，宣传反腐败的新举措、新成效，增强群众反腐信心和参与积极性，舆情危机事件发生时，及时、客观地发布信息，争取广泛的理解、合作与支持。
三是完善群众参与组织管理制度。通过健全群众有组织参与的各项管理制度，规范对廉政监督员、反腐信息员、廉政自愿者等群众组织开展专题教育、参与接访、专项监督检查、专题调研等活动的途径、方法和程序，及时听取参与者的意见建议，赋予他们更多的知情权和督查督办权，提高他们的监督参与能力。完善人大代表、政协委员固定联系选民和社会各界群众、专题巡视、质询问责、听证等制度，确保人大代表、政协委员广泛接触选民和群众，及时了解掌握群众对腐败问题的反映，加强对重点部门和关键环节的监督、对权力失范的追究，提高群众代表有组织监督实效。
（三）建立反腐主体良性互动机制，发挥群众参与的作用和实效
整合资源、进行流程优化再造、实现内部多因素良性互动是发挥系统功能的有效途径。
一是完善群众举报投诉受理处理机制。首先是要在规范纪检监察、检察、信访等部门内部举报投诉处理程序的基础上构建各反腐职能部门统一的举报投诉信息处理系统，实现所有举报投诉网上处理，部门内部上下联通，网上转办、督办，自动考核监督。其次为有效克服多部门分工负责造成的沟通协作不够，群众对各反腐职能机构职责认识不清，举报投诉渠道不顺畅、过程繁杂、落实难等影响群众参与积极性的重要问题，建议强化纪检监察机关反腐败的组织协调作用，搭建统一的反腐败举报投诉电话、网络平台，实现与各职能部门（包括其它非反腐败职能部门的国家行政机关、行使社会管理和公共服务职能的公共机构）举报投诉信息处理系统的有效对接，由纪检监察机关信访部门根据举报投诉的性质进行分办、转办，建立举报投诉办理督察考核系统，实现各部门举报投诉办理工作的实时全程监督，自动考核，刚性问责。
二是建立群众监督意见建议信息的共享机制。首先是建立完善反腐联席会议制度，要将群众参与反腐败工作情况及其意见建议的汇报作为交流反腐工作情况、商讨工作对策的重要内容，发挥广大人民群众智慧和监督作用，提高反腐工作的前瞻性和实效。同时建立纪检、监察、检察、信访及新闻舆论监督部门之间的《群众监督意见建议信息抄告制度》、《反腐舆情信息交流制度》，加强群众参与监督及其意见建议信息的及时沟通。其次是要建立反腐职能部门对群众监督意见建议深入利用的各项制度，积极主动从民主评议、群体上访事件、新闻舆论报道等渠道中查找腐败线索，发现普遍性倾向性问题背后隐藏的机制制度缺陷，提出从源头上预防腐败的有效对策，最大限度地发挥群众监督意见建议的效用。
三是完善群众参与的反馈落实机制。完善举报投诉结果回复制度。缩短举报投诉受理答复时限，对投诉及时答复是否予以受理，对不予受理的告知原因和受理渠道，对署实名检举控告的尽快作出程序性答复，并在法定的调查期限内将调查处理结果告诉举报人；完善群众反腐监督意见建议落实制度。各部门要健全群众意见建议落实工作机制，反腐职能部门要发挥执法执纪监督作用，督促有关部门切实解决群众参与反腐监督反映的问题，建立群众监督意见落实责任追究制度，对落实群众监督不力的单位和责任人严肃问责；建立群众举报投诉、监督意见建议处理结果公布制度，及时在新闻媒体、职能部门网站上公布典型举报投诉调查处理和意见建议采纳利用结果，定期公布处理和利用的总体情况，公开接受检举投诉人和社会公众监督，增强群众参与的信心和积极性。
（四）健全群众参与的保障激励机制，为群众参与奠定有效法制基础
群众易于、敢于、乐于参与，是动员广大群众有效参与反腐败工作的目标，这一目标必须建立在健全有力的保障激励机制之上。
一是完善落实民主管理民主监督各项制度。建立和完善重大问题集体决策、专家咨询论证、社会公示听证、决策责任追究等民主决策制度，完善干部民主选拔任用、重大事项倾听群众意见、领导干部述职述廉、民主评议等民主监督制度，规范民主监督、民主测评结果的运用，将其作为考核部门、单位党风廉政建设工作重要内容和个人考评重要依据，切实保障人民群众参与民主管理民主监督权利。深化信息公开制度。继续完善政务、企务、村务、居务等公开制度，实现从决策、实施到结果的全过程、全方位信息公开，扩大群众的知情权，实施领导干部收入财产申报制度，在公开、监督和问责几个环节上，发挥群防群治的监督作用。
二是健全群众参与的权利保障制度。强化法律保障，制定举报监督专门法律法规，明确群众举报和参与反腐败的法律地位，固化公民批评权、控告权、申诉权、检举权，规范群众参与反腐败各种权利救济手段，规定惩处打击报复反腐举报行为的惩戒措施，用法律保护群众参与反腐败的积极性和人身权利。制定群众反腐社会援助办法，广泛动员和鼓励各种社会组织，对群众反腐行动和遭受不法侵害给予法律援助、经济资助和舆论、道义上的援助，形成法律援助中心、群团民间组织、新闻舆论媒体为主体的多层次、多形式群众参与社会保障网络。反腐职能部门要加大对群众参与反腐的侵权行为监督查处力度，适当增加反腐机关处分权限和组织处理建议权限，构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。
三是要健全公众参与的保护激励机制。切实建立保护检举（投诉）人的制度。细化有关信访举报的保密制度和防范措施，明确信访举报泄密行为认定和处罚办法，建立打击报复检举（投诉）人直查快办制度，严厉惩治打击报复检举人不法行为，建立跟踪保护制度，对举报有功人员及其家人提供人身、财产、工作生活等方面的保护，使其合法权益免受侵害。完善落实群众参与的奖励保障制度。制定反腐荣誉授予制度，对反腐败工作有突出贡献的先进个人授予荣誉称号。设立专门反腐败奖励和保障保险金，制定具体办法，对举报有功者给予一定物质奖励，对遭受打击报复的群众提供安全保障并实行经济补偿，最大限度地降低群众参与反腐败的风险和成本，最大可能地保护群众参与反腐倡廉的积极性。
（本文作者系深圳市监察局宣教和研究室干部）
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