对地方人大常委会规范性文件备案审查工作的思考_规范性文件备案审查
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对地方人大常委会规范性文件备案审查工作的思考
对规范性文件备案审查，是宪法和地方组织法赋予各级人大及其常委会法律监督的一项重要职权，是监督法规定的县级以上各级人大常委会经常性监督工作的一项重要内容。然而，目前仍有许多地方人大常委会对规范性文件备案审查还处于未启动或探索状态。笔者试从规范性文件备案审查工作的现状、意义、对象、内容、启动及审查程序等几个方面对此项工作进行探讨。
一、规范性文件备案审查工作的现状
1979年，全国人大常委会在制定地方组织法时，已经明确规定规范性文件的备案审查工作是人大常委会的一项职责，“82宪法”也对人大常委会增加了规范性文件备案审查的职责。但从1982年至今已过去了20多年，全国还有许多地方人大常委会没有启动这项工作，即使启动，也不同程度的存在着程序不完善、对象不明确、审查不严格等现象。究其原因，是缺乏有效的制度规范、组织保障和程序规则，存在着既不要求文件制定机关报送备案，又不对收到的文件进行审查，备而不审、审而不决的现象较为普遍。再加上缺乏外部力量的监督制约，不能经常性地启动审查并对审查结果给予必要的关注和监督，使得备案审查有名无实。2007年元月1日开始实施的监督法把规范性文件备案审查作为县级以上人大常委会法律监督的一项重要内容单列一章予以强调，突出了规范性文件备案审查工作的重要地位和作用，同时也凸现了开展这项工作的必要性和紧迫性。
二、规范性文件备案审查工作的意义
所谓规范性文件是指由国家机关制订的，涉及公民、法人或其他组织权利和义务，并在其管辖范围内具有普遍约束力的文件。规范性文件大多涉及公民、法人和其他组织的权利和义务，并且在所辖区内普遍适用，具有普遍的约束力和一定的强制性。其内容是否合法、是否适当，对于宪法和法律的实施，对于群众的切身利益关系极大。一是做好规范性文件备案审查工作，能充分体现社会主义民主政治制度的价值标准，规范国家和公民之间的关系，在最大范围内反映最广大人民群众的根本利益。由地方人大常委会对规范性文件的合法性、科学性、可行性进行审查，其实质就是代表人民参与管理本行政区域内的具体事务，使权力的行使不致于脱离民主与科学的准则，防止权力滥用，保障人民的权力真正用来为人民谋利益。二是对规范性文件进行备案监督，是保障宪法和法律正确实施的有效手段，是维护社会公平正义，提高文件的合法性、有效性，推动依法行政的重要措施。对人民群众来说也是保障合法权益的救济手段，公民、法人和其他组织为了维护公共利益和自身合法权益，都可以通过这一途径来主张和维护权利。三是通过有效的审查监督，还可以发现规范性文件制定过程中存在的带有倾向性的问题，从而督促整改、促进工作，更好的服务社会，保障法律法规在本行政区域内得到正确实施。
三、规范性文件备案审查的对象
监督法第二十八条规定，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销，依照立法法的有关规定办理。因此，对于地方人大及其常委会审查的规范性文件不包括对法律的审查。从一般意义上来讲，地方人大及其常委会审查的规范性文件必须具有三个要素：一是必须是由国家机关制订的；二是不特定多数人的，在本行政区域内一切国家机关和个人都必须遵守的；三是必须涉及权利义务关系。如果一个文件是国家机关制订的，在本行政区域内也具有普遍约束力的，但不涉及权利义务关系，那么地方人大及其常委会就不用对其审查。如政府在报纸上发布的人事任免公告，虽然它也是由政府制订的，也是不特定多数人的，具有普遍约束力的，但它不涉及权利义务关系，因此不用审查。由此，可以看出，地方人大及其常委会规范性文件备案审查的对象主要是：一是本级人民政府及其组成部门制订发布的对公民、法人和其他组织具有普遍约束力、涉及权利义务关系的规定、办法、细则等各种文件；二是本级人民法院、人民检察院作出的适用法律法规的规定和审判、检察工作具体程序等司法文件；三是下级人大及其常委会为实施法律法规或就本行政区域内的重大事项作出的决议、决定等文件。
四、规范性文件备案审查的内容
按照监督法规定，规范性文件备案审查主要围绕法律法规规定的“不适当的、”“同宪法、法律法规相抵触的”和“超越法定权限”的来进行。也就是合法性审查和合理性审查。合法性审查主要包括：制定规范性文件的主体是否合法，即主体资格是否有法律依据；规范性文件规定的事项是否越权，即是否规定了应有法律或上级机关规定的事项；规范性文件是否有剥夺、限制公民、法人和其他组织的合法权益，是否增加了公民、法人和其他组织义务的规定；规范性文件是否与法律、法规相抵触；制定规范性文件的程序是否违法。合法性审查有宪法、法律和上级人大及其常委会决议作依据，比较容易操作。而合理性审查由于各个时期标准不同，就不那么容易把握。笔者认为，对规范性文件的合理性审查应主要审查制订规范性文件的动机、目的、原则以及是否符合公正、合理、客观、适度的一般要求。对于那些违背社会一般原则，侵害群众利益的规范性文件，要依法审查，予以纠正。
五、规范性文件备案审查的启动
规范性文件内容繁杂、数量众多、涉及面广、专业性强，每个文件都审查在现实中显然不能做到。按照惯例，大多数地方采取的是主动审查与被动审查相结合的方式进行。主动审查，即审查机构认为，备案的规范性文件有与宪法或法律相抵触的地方，报经主任会议同意后，主动对其审查。被动审查主要有两种途径：一是下级人大常委会和同级“一府两院”向人大常委会书面提出审查要求，由常委会工作机构送有关专门委员会、工作委员会审查，提出意见；二是上述国家机关之外的其他国家机关、团体、组织以及公民向人大常委会书面提出进行审查的建议，由常委会工作机构进行研究，必要时，送有关专门委员会、工作委员会进行审查，提出意见。
六、规范性文件备案审查的程序
关于审查程序，监督法没有明确提出。现在各地人大常委会做法也不尽相同，迫切需要规范。一是备案时间。笔者认为，可以参照监督法第三十一条的规定，规范性文件应当在发布之日起三十日内报人大常委会备案。二是审查受理机构。参照监督法第三十二条的规定，可以采取统一受理、分类负责的办法进行，即由人大常委会办公厅（室）负责受理，然后根据内容分送有关专门委员会、工作委员会审查，提出意见。三是审查时间及程序。对规范性文件的审查，应当在30日内完成，需延期的，应报主任会议同意。在对规范性文件审查后，应向主任会议提出审查报告，主任会议研究决定是否提请常委会审议。提交常委会审议的，应在2个月内完成。四是审查结果的处理。对不适当的规范性文件可以采取三种处理方式：其一，通知文件制订机关自行纠正；其二，由审查机构书面提出审查意见，要求制订机关纠正。制定机关应在规定的期限内对审查意见进行研究，提出处理报告，并反馈处理结果；其三，制定机关拒不纠正的，可以提请人大常委会审议，作出撤销或部分撤销的决定。
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