我国跨区域流域生态补偿的模式、问题与对策_流域生态补偿机制

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我国跨区域流域生态补偿的模式、问题与对策

摘 要：通过归纳已践行的生态补偿模式，分析得出现有机制仍存在补偿标准难确定、补偿制度缺乏保障等困境。从而提出以政府主导模式为基础，根据流域规模不同采用不同方式设立补偿标准，通过组建各级流域生态补偿管理小组及仲裁委员会以搭建府际协商沟通平台实现逐级协商模式，并建议完善流域生态补偿基金制度以保障补偿资金来源，最后通过上级政府的监督作用以实现机制有效运行。

关键词：流域;生态补偿;模式;问题;对策

中图分类号：FX171 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）23-0093-02

生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的、以经济手段为主要方式，调节利益相关者关系，减少或消除外部性的制度安排。从20世纪末开始，流域生态补偿的己经成为国内学术界和管理界研究的热点领域，国内外也出现了很多生态补偿的实践。国外对于流域生态补偿的理论研究和实践均起步较早，其形式较为多样化。归结起来有自发组织的私人贸易模式、排污权交易模式与公共支付模式。国际上流域生态服务补偿最早起源于流域管理，属于政府为主导的公共支付体系。在此基础上，以市场导向逐渐发展起来以生态服务交易和污染权交易为主的私人贸易与排污权交易模式。

一、国内流域生态补偿的主要模式

相比国外，国内的流域生态补偿机制最大的特点就是以政府为主导。由于我国水资源产权属于国家所有，对流域及其自然资源和环境的保护也主要由政府投资。目前来看，国外流行的市场机制下的流域生态补偿在国内还远未成熟。当前，在实践上，我国的流域生态补偿机制主要有以下三类。

（一）基于大型项目的国家补偿模式

对流域生态与环境服务进行国家购买是目前中国流域生态服务补偿的主要内容之一，这种补偿政策主要是通过国家的大型项目实施，包括规模巨大的六大林业重点工程，即退耕还林还草项目、天然林保护工程、京津风沙源治理工程、三北及长江中下游地区等重点防护林工程、野生动植物保护及自然保护区建设工程、重点地区速生丰产用材林基地建设工程。

（二）地方政府为主导的补偿模式

由于中央政府资金有限，只能负责重要水源地区、生态功能区、自然保护区和生态脆弱地区的补偿。地方政府为了实现流域环境的改善，达到所需要的环境状况，提供清洁水源和相应的水量，上下游通过协商、谈判和环境协议等形式实现流域上下游的补偿。这种以地方政府为主导的补偿方式是中国目前流域生态补偿的主要方面。例如，北京市对密云水库和官厅水库水源地的补偿、浙江省小舜江上游汤浦水库的补偿、东江源区的财政转移支付与水电费相结合的补偿模式、千岛湖流域的生态补偿、福建省流域下游补助上游等。

（三）水权交易模式

水权交易作为中国生态服务补偿的一种重要形式，首例水权交易东阳―义乌水权交易成功后，水利部出台了《水利部关于水权转让的若干意见》，对水权交易进行一定的引导和认可。水权交易这种模式是基于质与量的水资源交易中最直接的方式，交易双方通过谈判达成协议，补偿双方责任和义务清晰，协议易于执行。但前提是水权应该是清晰的。由于初始水权的划分存在一定问题，导致交易成本较高。这种模式主要在水资源十分紧缺、初始水权易于或已经分配的地区或支付能力强的经济发达地区，水权转换多是由经济欠发达地区转向经济发达地区或有低附加值的产业部门转向高附加值的产业部门。

二、现行流域生态补偿机制存在的问题

无论从国外还是国内来看，现行的流域补偿机制仍有较大的进步空间。目前我国流域生态补偿实践多存在于一省行政辖区内，跨省间的流域生态补偿实践寥寥，并未形成具有示范意义的运行机制。虽然在理论上学者们构建了不少跨省的流域生态补偿机制，但这些模型或因假设太多而不符合实际，或因指标计算复杂而难于应用，或是缺乏流域生态补偿的保障制度等等，这些原因造成实践中的跨区域流域生态补偿机制与理论存在差距。

而造成这种差距的主要原因是：（1）在相当长的一段时间内，我国政绩考核机制存在“唯GDP论英雄”的现象。在这种现实背景下，地方政府更重视的是如何发展当地经济，而不是如何保护环境给下游创造更好的条件。这种自利性造成了资源的无序利用，从上游到下游各个地方都想使本地收益最大化，其结果只能使全流域生态效益无法达到最优。由于缺乏有效的激励，很难使上游政府产生动力转变发展模式来保护流域生态环境。（2）我国立法存在一定的空白，现行法律规定的是地方政府需对本地区的环境质量负责。这种机制忽略了环境问题的外部性，弱化了环境受惠（下游）地区政府的责任，导致下游本能地认为上游应当提供优质的水环境而缺乏共同承担流域生态治理责任的意愿。这种情况下下游地区主动提出生态补偿的可能性不高。（3）上下游地方政府对于流域生态补偿标准的意见不一加大了协商难度。上游政府从自身利益出发更倾向于市场价值法、机会成本法等计算结果较大的标准，而下游地方政府则更青睐直接成本法、费用分析法和支付意愿法等计算结果较小的标准。这种标准上的模糊性无疑增加了协商的成本，往往导致原本有意向进行流域生态补偿的合作破裂，最终陷入“上游不保护，下游不补偿”的帕累托劣解中。（4）我国涉水问题长期存在着“九龙治水”的局面。流域内部缺乏相应的协调机构，相关的协调责任归属于水利部、环保部等中央政府部门，这种不合理的设置给流域管理设置了断层。流域上下游省级政府因缺乏沟通平台而难以合作。

三、完善流域生态补偿机制的对策建议

（一）健全组织机构

我国政府机构已有为某些特殊目的组建特别行动小组的先例。为了更好地实施流域生态补偿机制，各级政府首先应组建流域生态补偿管理小组及相应的仲裁委员会。流域生态补偿管理小组可以由水利、环保、财政、农业、发改委等部门抽调人员组成。该小组负责总领流域生态补偿过程中的各项工作。其核心工作是代表本级政府部门与同级流域生态补偿管理小组进行生态补偿标准的协商。由于汇集各部门人员，一方面可以使流域生态补偿标准富有综合性，更能够反映流域生态补偿的现实需求;另一方面，人员复杂也带来管理上的困难，如何进行科学有效的管理使各部门发挥出更大的协作效应也是建立流域生态补偿管理小组时应深入研究的问题。上级流域生态补偿管理小组还负有召集下级流域生态补偿小组进行流域生态补偿标准协商的责任，同时对流域生态补偿效果及时监督的责任。各级仲裁委员会可以由当地主要用水联盟组成。利用这种相对独立于政府的组织可以增加流域生态补偿标准的公正性，也为民主协商提供基础。

（二）完善运行机制

组建本地区的流域生态补偿管理小组后，应及时设立小组活动章程，以规范的形式确立流域生态补偿的具体运行机制。目前我国采用较多的途径是政府主导模式，该模式成本相对较低，但在发挥生态补偿效率的问题上仍值得探讨。建议在建立运行机制时，如果采用政府主导模式，可以实行逐级协商制度。即以同级流域生态补偿管理小组协商为主，协议成功后报备上级流域生态补偿管理小组进行完善后确认。若协议不成功，则由同级仲裁委员会裁定后形成建议上报，由上级决策形成文件后，公示并转发下级流域生态补偿管理小组具体实行。在协议期结束时，由上级管理小组牵头对流域生态补偿结果进行后评价，依据补偿标准最终确定实际补偿金额，同时对流域生态补偿实施过程中出现的各类问题进行总结，适时采取整改措施，为下一期流域生态补偿实践积累经验。

（三）建立补偿基金制度

流域生态补偿制度的最终落实还需要有资金支持。要保障流域生态补偿机制能顺利实现，还需要建立一套完善的流域生态补偿基金制度。建立流域生态补偿基金制度需要在以下方面进行：（1）明确流域生态补偿基金的补偿标准;（2）明确流域生态补偿基金的补偿对象和适用范围;（3）确定筹集流域生态补偿基金的基本方式;（4）建立流域补偿基金的管理机构;（5）确立流域生态补偿基金的运行程序;（6）确立流域生态补偿基金的监督机制。

（四）实施法律保障

上述机制若缺少法律保障在实施过程中势必将遇到不少阻力。只有制定流域生态补偿的相关法律法规，才能使今后的流域生态补偿实践做到有法可依，为其顺利施行提供有力的法律保障。建议改变过去《森林法》、《草原法》、《水污染防治法》等法律中分别规定生态补偿的方式，制定一部统一的《生态补偿法》，对生态补偿的基本原则、类型与种类、补偿方式、经费来源、基本标准、法律责任、基本程序和法律责任等作出规定[37]，该生态补偿法自然也适用于流域生态补偿。同时，还可在宪法和环境保护基本法中对生态补偿做出原则性规定，进一步巩固生态补偿的地位。

参考文献：

[1] 孙钰.探索建立中国式生态补偿机制――访中国工程院院士李文华[J].环境保护，2006，（10A）：4-8.[2] 陈瑞莲，胡熠.我国流域区际生态补偿：依据，模式与机制[J].学术研究，2005，9（7）：71-74.[3] Gouyon A.Rewarding the upland poor for environmental services：a review of initiatives from developed countries[J].World Agroforestry

Centre（ICRAF），Bogor，Indonesia，2003.[责任编辑

柯 黎]