化解乡镇政府性债务的研究_化解政府性债务
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化解乡镇政府性债务的研究
乡镇财政是我国财政体系中的最基层的一级财政。目前，多数乡镇财政状况欠佳，主要表现在：债务规模大，债务种类多。为此，结合莱阳市的实际情况，对如何化解乡镇债务问题，提出对策建议。
一、乡镇债务概述
据不完全统计，至2005年底，全国乡镇债务数已超过2200亿元，平均每个乡镇600余万元。我市平均每个乡镇817万元，高于全国平均水平。
乡镇债务的构成较为复杂，既有显性债务，又有隐性债务。显性债务主要是：向上级部门借款，向银行金融机构借款，向非银行机构如农村合作基金会借款，统筹中借款和其他借款。隐性债务包括：欠发工资，欠付基建工程款，财政担保和其他方面可能形成的债务。
乡镇债务的构成主要有以下几个方面：（1）为发展乡镇经济而形成的债务。乡镇政府为了促进当地经济的发展，扶持一些企业发展，园区开发建设等向上级有关部门的贷款。在一些企业经营不善，无偿还能力的情况下，本应由企业承担的债务被转嫁到乡镇政府身上。(2)为发展社会公益事业而形成的债务。主要是乡镇水电路等基础设施建设，中小学建设所形成的债务。（3）行政性债务。只要是指少数乡镇因财力不足，而存在的如招待费，工程劳务费，职工工资款等各种名目的欠款。这一类的债务虽然零散，但累计起来也不是一个小的数目。
乡镇债务是特点是：（1）时空跨度大，累计时间长，且逞逐年上升趋势。（2）构成复杂。有用于扶持企业发展，园区开发建设的支出，也有用于社会公益事业，搞乡镇水电路等基础设施建设的支出。（4）债务利息高。乡镇的债务，除了部分按国家规定的金融利率借款外，还有集资借款，其借贷利率一般都比较
高。
二、乡镇债务的成因
（一）客观方面的原因
（1）农村经济落后，农村产业结构调整艰难。社会主义市场经济建设促进了农村经济的发展，但长期以来所形成的投入不足和农民传统观念转变难的问题依然没有得到解决。农业靠天吃饭，沿袭传统耕作方式的现状仍然没有根本性的转变。再加上农村市场发育不全，市场信息不灵等问题的存在，农村产业结构按照市场供求关系进行调整的步伐艰难。（2）农村集体经济基础薄弱。虽然近年来各级政府都采取有力措施，加大了对“三农”的投入力度。但是，相对于需求来说还是远远不足，农业科技投入还有待于提高，农业产品科技含量还是偏低，没有质量，更没有品牌，再加上缺乏对农产品进行系列化的深加工的资金和技术。因此，乡镇集体经济收入来源贫乏。（3）乡镇税源枯竭。农村税费改革后，停征了农业税，特产税，乡镇税源枯竭，乡镇财政收入来源大幅度减少。上述情况，客观上形成了乡镇较长时期内难以摆脱债务的困扰。
（二）主观方面的原因
（1）乡镇财政供养人员偏多。虽然农村综合改革后，乡镇机构、人员作了裁减，但还是存在财政供养人员偏多，人员经费负担偏重的问题。（2）乡镇机构偏多，且大部分受县级以上的条条管辖。乡镇既无机构设置权，又无人事管理权，大部分机构的人员费用却要从乡镇收入中解决，人事权与乡镇财权脱钩情况严重。（3）一些乡镇干部为了升迁，想方设法出政绩，负债建设“形象工程”和示范达标工程，把举借的债务留给后任处理。（4）政府职能不够明确，政府干部经济的现象仍然存在。近年来部分乡镇加大招商引资力度，通过银行贷款搞园区基础设施建设，然后通过土地出让获得收益归还，形成所谓的“资
金链”。但由于近年中央对土地使用秩序整顿和宏观调控政策的实施，使其中的部分乡镇这个“资金链”断裂，形成巨额债务。政府包揽过多也增加了乡镇负债。（5）在管理上，乡镇举债行为缺乏必要的监督机制，这在一定程度上造成资源浪费。
三、化解乡镇债务的措施
（一）摸清底数，区别对待，合理化解。（1）对乡镇债务彻底清理，摸清债务底数，锁定债务数额。（2）确定统一分类标准。（3）根据掌握类别，按照先易后难的顺序，综合运用经济的、法律的、行政的等手段，有计划的采取想应的化解对策。比如：对由于办企业，上项目所负债务或为其担保所负债务，需要进行剥离。对还在经营的企业，其债务就划转的企业头上；对未经营的企业或项目，可以对企业或项目的资产进行彻底清理，通过转让或拍卖等方式来抵偿债务；对普及义务教育制度形成的债务，可以由上级地方政府或中央政府通过财政转移支付予以逐步化解；对于公益性的基本建设负债，可以由乡镇及其上一级政府按比例予以化解；对拖欠职工工资、奖金形成的债务，由乡镇采取有计划的增收节支办法化解。
（二）发展经济，培植财源，增加收入。发展壮大乡镇经济，培植持续稳定增长的财源，不断增加财政收入，是化解乡镇政府性债务的根本性措施。在市场经济和现行的分税制财政体制的条件下，乡镇政府要转变政府职能，规范政府行为，切实把工作重点从招商引资、生产经营、催种催收等具体事务转到对农户和各类经济主体进行示范引导，提供政策性服务，经营发展环境，维护农村社会稳定上来。要树立和落实科学发展观。把经济发展的重点从偏重产值转向提高经济效益，从粗放型转向集约型，提高科技在经济中的贡献率，促进乡镇经济又好又快发展。（1）做精一产，稳定基础财源。主要是调整农业生产
结构，发展创税农业，特色农业、生态农业，实现粮食增产，农民增收，集体经济实力增强和农村社会稳定的目标。通过政府的政策和财政资金的导向作用，引导民间资本投资创业，提升农业产业化档次，改变农业品种单一，经营方式落后，竞争力弱的现状。尽快提高农业抗自然风险和抗市场风险的能力，建立可靠稳定的财源基础。（2）做强二产，发展主体财源。要充分利用近年改善交通、通信、电力等基础设施所取得的成果，辅以相配套的引资政策，吸引更多科技含量高，经济效益好，不损坏环境和生态的企业落户乡镇。对现有的乡镇企业进行挖潜，改造和改组，大力推广先进的技术和设备，不断提高产品的质量和经济效益，引导企业上规模上档次。（3）做大三产，培植后续财源。目前，乡镇第三产业发展空间比较大，而且第三产业中的饮食、服务、旅游等产业征收的营业税是地方财政收入，加上中央、省对发展服务业非常重视，乡镇要把大力发展第三产业作为新的经济增长点和产业结构调整的重点。
（三）精减机构人员。按照每次综合改革和公共财政支出框架的基本要求，加快行政机构改革，加大减人，减事，减机构的力度。探索事业单位改革的新路子，对非公益性的站所等事业单位，遵循产业化的路子，逐步推向市场。多措并举，稳步推进，节减支出，从而不断加快化解乡镇债务的步伐。
（四）加强债务管理。（1）建立乡镇政府偿债机制及偿债准备金制度。按照“谁举债，谁偿还”的原则，确立偿债责任单位，创制切实可行的偿债计划，确保落实偿债基金来源。可按照不少于年初乡镇政府债务余额的3-8%设立偿债准备金。偿债准备可由以下几个方面组成：乡镇每年可用财力中安排一定比例的资金；在制定乡镇财政体制时规定一定比例的超收分成资金；从盘活的存量资产中挤出部分资金；有条件的市县（市、区）财政配套安排部分资金。（2）建立乡镇债务归口管理制度。对乡镇政府及其部门、所属单位举债，在政府统
筹安排下，由财政部门实行统一归口管理，扭转多头举债、权责不清、调控不力的局面。同时，规范举债行为，实施源头控管，实行举债审批制度。乡镇一级举债须报经上一级政府审批，未经审批不得举债。（3）建立规范、科学、系统的统计及报告制度。对乡镇债务，按照其来源、用途、偿还情况、累计余额等设计一套比较科学详细的统计报表，定期上报上级各有关部门。
（五）加强监督，控制新债。（1）完善考核制度。完善乡镇领导干部任用、考核、监督机制，使考核真正起到引导乡镇领导干部的思想行动向科学发展观和正确的政绩观转变的作用。提倡“减债也是政绩”，把债务的增减作为考核乡镇领导的任期目标和工作实际的重要内容，并与乡镇主要负责人的评优、评先相结合。同时要完善现有的乡镇干部任期经济责任，离任审计制度，把乡镇债务增减纳入审计内容，并将化解和控制乡镇债务作为乡镇领导干部提拔、任用的重要依据，以引导乡镇领导干部的思想行动向科学发展观和正确的政绩观转变。（2）加强监管检查。加强监督是控制乡镇债务增长的有效措施。第一是把乡镇债务人纳入乡镇人大监督审查范围，自觉接受乡镇人大对举债规模、债务来源、使用方向、还本付息等方面进行严格审查监督。建立乡镇债务公开制度，公开的内容包括债务（债权）的规模、成因、用途等所有相关内容。健全发展和改革财政、监察、审计等部门的协调机制。按照各自的职责认真履行对乡镇债务的检查监督职能，可以通过联席会议等方式，互通信息，及时分析研究化解和控制乡镇债务工作中出现的新情况，新问题，并提出具体解决的办法和措施。(3)控制新增债务。要建立乡镇债务是内部预警体系，运用负债率、债务率、偿债率等监控指标对乡镇债务的规模，结构和安全性进行动态监测和评估，严格控制新增债务。要进一步完善乡镇财政管理体制，针对乡镇事权与财力不相匹配，乡镇财政比较困难的情况。在完善乡镇财政体制时，上级政府要按照科
学发展观，和谐社会，公共政策的要求，新增财力要着力向“三农”倾斜，向欠发达乡镇倾斜，向低收入人群倾斜，以确保乡镇财政正常支出需要，确保乡镇机关正常运转。要进一步加强乡镇财政管理，规模乡镇财政综合预算。努力做到收入一个“笼子”，支出一个“口子”，预算一个“盘子”。要优化收入结构，政府财力结构，努力增加乡镇可用财力。优化支出结构，把有限的财力投向人民群众最关心、最直接、最现实的就医、就业、就学、社会保障、环境保护、社会安全和安全生产，交通基础设施建设等方面，并要大力精简乡镇人员，压缩 行政事业费过快增长是趋势，推行“预算共编，统一核算，集中收付，采购统办，票据通管”为主要内容的“乡财乡用县管”乡镇财政管理模式。充分调动乡镇政府积极发展经济，培植财源，增加收入，节约支出，实现乡镇财政收支平衡的积极性，以确保乡镇经济的可持续发展和农村社会的稳定。
