财政改革是乡镇机构改革的突破口_乡镇财政体制改革

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财政改革是乡镇机构改革的突破口

陈文胜

近年来，以税费改革为重点的农村综合配套改革不断深入，但作为农村改革战略重点之一的乡镇机构改革，仍未从根本上走出循环改革的老路，农村改革被乡镇机构改革“撞了一下腰”。

一、乡镇机构改革的历史回顾

回顾乡镇机构改革的历史，基本可以概括为两个方面：精简机构和民主选举。精简机构是基于减少财政支出的角度减人减机构。从实践结果来看，精简的大多是服务职能强收费能力弱的部门，而服务职能弱收费能力强的部门基本上得以保留。城市的社区组织不仅由政府财政供养而且还在不断地招兵买马加大投入，而农民的乡镇政府却要减人减机构，最后导致减事减服务，农村公共产品和公共服务能不短缺吗？在“改革”的名义下，乡镇政府的职权基本上都被拿掉了。现在，农民有事不找乡镇政府，直接找县级以上的政府。对比农业税取消前后所发生的群体性事件就会发现，农村矛盾的爆发点已经由乡镇转移到县级政权以上。

精简机构还有一个做法就是乡镇党委书记和乡镇长一肩挑。这样做的好处是减少了职务成本，同时减少了中间环节提高了工作效率，但弊端更多。党政一肩挑更有可能导致乡镇党委书记集权和专制：在需要承担责任的时候，书记可以用党委的民主集中制来推卸责任；而在谋求个人利益时，书记则可以用行政首长负责制来独霸权力。如果有乡镇长的存在，就有一个无形的监督，书记在决策前必须征求乡镇长的意见，如果决策明显失误，乡镇长就可以用地方人民政府组织法反对书记的个人领导，而经过透明的党政班子民主决策。现在乡镇政府的人事决策和财政决策大多暗箱操作，缺乏应有的透明度，在监督制度还很不健全、人情关系非常浓厚的乡村社会，村干部和乡干部以及群众拉关系走后门进行钱权交易，找一个领导比找两个领导的交易成本要低得多。因此，必须有体制内的制衡

力量。同时，减少一个乡镇长并不能减少财政支出。目前的乡镇财政，是钱多多用，钱少少用，而绝对不会不用，基本上没有哪个书记会节余财政留给下任。因此，减少乡镇长对减少财政支出的实际意义不大。

民主选举是农民政治权力的重要体现。但无论是学者的理论研究还是实践层面的乡镇领导班子直选，都把民主的兴奋点集中在选举上，认为选举就是民主。这是误导。民主选举不是选一个人当家做主，而是选一些人来承担公共服务。乡村组织就是承担公共服务的机构，决策权要归村民代表大会、乡镇人民代表大会，乡村的公共权力不能由少数人来行使，特别是不能由一个人来独霸。选出来的“村官”的腐败屡屡见诸报端，甚至引起了国务院总理的关注，其原因就在于缺乏事前的制度预防，选出来的“村官”根本无法监督。如何建立制度预防？应该是以财务公开为核心内容的政务公开，以此保障农民的知情权、参与权、表达权、监督权。

二、当前乡镇机构改革的核心问题

乡镇政府是农村公共产品和公共服务的当然供给主体，问题是目前乡镇政府是否能当好这样的角色。改革开放以来，一方面，乡村财政收入大幅度增加，而另一方面，乡村财政支出缺口却不断攀升；一方面，农村公共投入严重不足，而另一方面，农村公益事业需求日益增长；一方面，乡村组织的收入来源日益缩小，而另一方面，乡村社会管理成本日益上升，简言之，也就是农村公共产品和公共服务需求全面、快速增长与公共产品和公共服务供应严重不足之间产生了矛盾。根据笔者的调查，农民有80%的愿望乡镇无法满足，80%的乡镇工作不为农民所欢迎，80%的干部和农民的积极性得不到调动。从财政层面看，严重的乡村债务问题就是农村公共产品供需矛盾的集中反映。从政治层面看，乡镇政府以服从上级政府而非辖区内的农民意志为主，由于上级或中央政府掌握的信息不充分，不能完全了解农民的偏好，因此而提供的公共品和服务偏离或不能满足农民实际需要的现象自然无法避免。

因此，对农村公共产品的供给与决策体制要做出根本性的变革，乡镇政府应该主导，但不能进入决策，因为他们不是决策后果的承担者；而应该由乡村社会的内部需求来进行决策，把自上而下的决策转变为自下而上的决策。关键是要让农民有一个能够自由表达偏好、监督公共品生产和服务的新机制，形成政府与农民共同决策的新模式，从而了解农民对公共产品的真实需求，使公共产品的供求关系相互衔接，保证农村公共产品有效供给，实现农村公共产品供需平衡的最大化。这不仅是一个使乡村范围内最广泛民众的意愿得以充分体现的公共决策问题，也是一个是否代表农民根本利益的政治性问题。

公共产品和公共服务与公共财政紧密相连，改革乡村公共产品的供给与决策体制就必然要求对乡村财政进行改革。对于当前的农民而言，财政问题是乡镇政府的核心问题，乡镇财政改革才是乡镇机构改革的核心内容。

三、乡镇机构改革的突破口

乡镇财政是乡镇政府最大的公共资源，乡镇公共财政分配是乡村的重大利益分配，而且乡镇政府所有的政务活动都离不开财政活动。只有财政公开透明了，才能受到全社会的监督，避免暗箱操作带来的民众对政府的不信任。只有财政公开透明了，才能迫使财政分配公平合理，尽可能使农村的公共产品和服务满足农民最迫切的需要。只有公开透明了，才能从根本上制约书记、乡镇长对财政分配的自由裁量权，权力的重心在于做事而非利益分配，农村基层民主也就真正拥有了良性发展的沃土。

所谓“公开透明”，就是乡镇政府的财政行为满足农民知情权、参与权、表达权、监督权的需要，对财政预算过程以及财政政策目标、公共部门账目和财政预测等财政资讯向社会公开，是乡镇政府工作透明化的重要组成部分。这个“公开透明”不是在乡镇人大会上读读数字、举举手，而必须“公开透明”到具体的项目，比如上级拨款多少、本级收入多少，根据收入进行预算具体的支出项目和支出构成，经过乡镇人大审查批准后要向全社会公布，并严格按照预算执行。哪

笔钱拨给谁，如何用，要列一个明细的清单，让乡村民众清楚地知道自己的乡镇政府究竟花了多少钱、办了哪些事，否则就视为违法，这是农村基层政府在现代化进程中迫切需要的对民众负责的基本表现与必要前提。这是一个重大的系统的工程，牵涉到上级财政体制也要进行相应的改革。

目前对乡镇和农村的拨款等各项财政制度已经到了非改革不可的地步。一是要改革目前的转移支付等各项财政拨款制度。要如同粮食补贴一样，公开发布项目、标准和金额，并直达乡村，尽可能减少中间环节。二是完善乡镇人大的权力监督。作为乡镇权力机关和乡村公众代表机关，乡镇人大必须行使决定和监督财政预算执行情况的权力。特别是乡镇政府的所有收支都必须纳入乡镇政府预算，而且必须通过相应的法律程序来确立。预算一经批准，任何违反预算的违法行为，都将受到法律的制裁。即使乡镇政府要对预算法案进行调整，也必须经过相应的程序批准才具有合法性。只有这种权力对权力的监督，才能使乡镇政府的财政制度化。乡镇政府财政的预算不能仅仅是一个报告，列举一些数字完事，许多财政支出必须接受乡镇人大代表的听证和质询，必要时听证还要吸收村民代表参加，没有经过批准的财政支出，乡镇财政不能拨款。乡镇的公共建设即便是在给老百姓办好事也必须听证，不能书记乡镇长说了算，乡镇人大代表有权否决这些工程。只有乡镇人大议决通过的拨款法案才具有明确的法律效力，必须不折不扣地执行。随意突破预算限制的违法行为必须依法追究，才能促使公权力部门及其官员严格依法行政，促使财政逐渐回归到公共性的本质上来。

（作者系湖南省社会科学院研究员、《中国乡村发现》执行主编）