浅谈东源县乡镇财政困难的成因与对策_乡镇财政所存在的问题

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浅谈东源县乡镇财政困难的成因与对策

【内容提要】乡镇级财政是我国现行五级财政的基础环节，也是最薄弱环节。近年来乡镇财政赤字逐年增长与债务不断增加使得乡镇财政困难的现象成为社会关注的问题之一。本文结合当地实际通过对东源县普遍存在的乡镇财政困难的问题与原因分析，探讨解决财政困难的对策。

【关键词】财政原因分析乡镇财政困难

乡镇财政负债是目前全国农村面临的一个突出政治经济问题。乡镇负债已经严重影响农村经济发展，政治稳定，成为“三农”问题的重要诱因。基层乡村组织常常置中央政府关于减轻农民负担、禁止向农民随意摊派的政策于不顾，以各种名义向农民收费和集资，致使部分地区农民不堪重负，出现了农民和乡村干部对抗、农民与政府关系紧张的局面；农村公共产品和服务严重不足，制约了广大农村社会和经济的发展。

一、镇财政困难的主要表现

（一）、收入征管异常艰难

一方面是收入计划增长过快，脱离税源实际。2000年东源县乡镇国、地税税收收入为2334万元，2005年为6349万元，年增长率22%。但总体来看除邻近县城的仙塘镇及其他少数经济基础较好乡镇外，多数乡镇缺乏较大的经济增长点。特别是由于农村流通资金越来越困难，农产品价格低，农民收入少，消费市场疲软，以至国税、地税收入增长缓慢。另一方面，税收征管手段比较原始、落后，面对点多面广的税费征管，难度可想而知。特别是有农民减负利剑高举在上，有些征管管政策配套不到位，财税部门遇到抗缴、拖欠税费的“硬钉子”时，只能放弃。三是债务负担和收入泡沫影响征管。由于前几年借贷垫税较多，造成财政收入因债务抵扣大幅“缩水”。

（二）、收支矛盾异常突出

一方面，当前乡镇财政收入增长潜力小，指望多收多超不现实。另一方面，由上而出台政策，乡镇配套增支多，因此乡镇财政收支矛盾日趋尖锐。收入的增幅远远赶不上支出的增幅。但值得注意的是，在各乡镇年年“收支平衡”的假象后，隐藏了较大的收支缺口，隐性赤字是普遍现象。

（三）、债务负担异常沉重

据统计，东源县乡镇政府负债总额较多。有的乡镇因为政府运转困难而被迫借债。问题

还远不止如此，不仅乡镇财政负债余额大，村组负债同样严重。镇村两级债务沉重，严重影响了财政收入的稳定增长。

（四）、发展功能异常脆弱

要吃饭就没有钱搞建设，要建设就只能让工资福利欠账。由于保工资金、保运转困难，乡镇财政无力安排基础设施建设和企业挖潜改造及扩大发展生产投入，无力支持生产、经营和流通方面的改善，无力提高农业生产抵御自然灾害的能力。近几年部分乡镇虽然搞了一些交通、镇建等基础建设项目，也搞了一些多种经营基地和农业综合开发项目，但主要靠集资、靠借债、靠向上争取专款。绝大多数乡镇在年初预算支出中，在基础设施、企业挖潜改造、支援农业生产，农业综合开发等科目计划都是空白。

二、乡镇财政困难的成因分析

（一）、经济发展步伐趋缓

财政收入增长慢。一是乡镇企业发展陷入困境。由于资金、设备、技术、信息、管理和市场等方面的因素，一些企业昙花一现，在激烈的市场竞争中倒下；一些企业进入“二次创业”，但尘埃未定，生机不旺；一些企业未能适应形势发展进行必要的改制改组，经济效益较差，财税贡献率较低。如蓝口镇的乡镇企业，在上世纪七十年代后期及九十年代后，由于不能适应市场经济的游戏规则，纷纷倒闭破产。二是农业经济结构调整进展缓慢。由于土地流转困难，农民科技素质仍然较低，市场观念尚未完全树立，因此资本营运较少进入农业领域。像柑桔、荔枝、桃、李等生产尽管形成了一定规模，但产业化链条延伸不够，产品深加工增较困难，税收增长速度较慢。二是由于税费环境仍不宽松，农民消费能力有限，需求不足，个体私营经济和第三产业虽有发展，但与沿海发达地区相比，其发展规模和速度都有很大的差距。经济欠发达，影响了税收增长。

（二）、财政体制名不符实

现行乡镇财政体制过于僵化，没有从实际出发顾及乡镇政权运转、社会稳定的最低保障水平。尤其是财权与事权不相对应的矛盾，体制上划不断增加和转移支付严重不足的矛盾，进一步加大了乡镇财政平衡的难度。

（三）、机构建制变动频繁

首先，乡镇党委、政府一把手变动频繁，有的乡镇甚至不到任期届满就发生人事变动，造成乡镇领导到任刚刚熟悉情况不久，又可能到其他地方任职，以至于乡镇党政一把手对经济发展缺乏总体规划和长远目标，对乡镇债务没有明确的化解措施和步骤。有的乡镇领导在思维方式和理财方法上既不能适应市场经济的要求，又不能发扬勤俭理财、艰苦奋斗的光荣

传统，盲目冒进，什么样的钱都敢挪、敢借、敢欠，特别是借贷较多而还贷责任不落实，投入大而产出少，造成乡镇债务像滚雪球一样越滚越大。其次，新一轮机构改革开始后，乡镇撤并的力度加大。如东源县在2002—2004年就撤并三个乡镇，今后还可能对部分乡镇继续撤并。但由于闲置资产变现难，办公住宿用房紧张，有的乡镇遭遇到比撤并前更多、更具体的困难。

（四）、乡镇财务管理混乱，缺乏监督机制

不少乡镇政府或财政所岗位职责不清，财务管理松散，支出缺乏预算约束，多头审批，随意性强。一些乡镇支出缺乏监督，凭白条支付各种费用，购买小桥车，招待费用过多过滥，少数干部挥霍腐化，人为加重了乡镇债务负担。由于缺乏必要的财政监督机制，一些乡镇干部挥霍起来有恃无恐，利用公款大吃大喝。不少“赤字”乡镇将财政支出安排的顺序颠倒过来，本应列入第一位的职工工资福利、保运转经费却被排在最后，而将那些招待、买轿车、盖办公楼等项目优先安排，因为他们知道拖欠了工资福利上级迟早要帮助解决，而少花了招待费、没买轿车却是自己吃亏。

三、实现乡镇财政解困与振兴的对策措施

乡镇财政困难问题，从表面上看属于经济的范畴，但因其引发基层政权不稳定和其他许多社会矛盾，实际上已上升为政治问题。要解决乡镇财政困难问题，必须结合巩固农村税费改革成果和县镇机构改革的进行，大力推进乡镇财政体制和财政监督管理创新。

（一）、科学设计乡镇财政体制的模式，合理界定乡镇财权与事权

乡镇财权与事权的划分，关系到中央和地方各级政府的利益调整，而且必须通过立法、司法、执法和行政等多种手段予以充分保障，对乡镇应承担的事权予以明确划分，彻底解决乡镇责权利相背离的问题，将面向乡镇基层和适合乡镇管理的人、财、物权下放。在管理模式上，应根据因地制宜、灵活机动的原则，在划分税种、核定收支的基础上，对不同经济基础、不同发展水平的乡镇，分别实行定额上交、递增上交、定额补贴、递减补贴的政策；在人事管理上，要打破部门利益至上、条块分割管理的格局，对那些本该由乡镇政府管理的部门，要全方位下放机构、人事管理权，使乡镇真正成为一级实体政府，对基础教育和一些跨乡镇的基础建设项目，则应作为乡镇财政和县以上各乡财政共同负担的范围。

（二）、加大招商引资力度，在有条件的乡镇发展工业创造良好的投资环境，引进外资企业，大力发展民营企业和个体私营企业

建造一批造血型项目，增加当地的财政收入。应根据当地实际、发展各乡镇县有特色品位的产品，如上莞“仙湖茶”、船塘板栗、蓝口鲶鱼养殖、库区乡镇竹笋、五指毛桃种植用

淡水养殖等，通过加快经济发展从而促进税收的增长。

（三）、严格支出管理，确保重点支出

乡镇财政支出首先要保证的是国家公教人员工资的全额发放。其次是保证国家机关运转的最低需要。乡镇要合理界定支出范围，大力压缩非必要性支出（如招待费等等），优化支出结构。采取财政供养人员和可用财务挂钩的办法，对财政供养人员实施总量控制。要转换乡镇目前的“以支定收”观念，实行“以收定支”。基层政府拥有的资源有限，故更应该遵循谨慎财政原则。

（四）、着力转换理财观念，逐步建立乡镇公共财政框架

一是要按照一级财政、一级预算的要求，统筹政府财力，建立独立完整的乡镇财政预算体系，把国土、镇建、治安、计划生育等各个部门取得的罚没收入和行政性收费全额纳入财政管理。二是要树立集中理财的观念，全面推行部门预算、政府采购制度和国库集中收付制度改期。通过规范部门预算、政府采购预算和社会保障预算的编制程序，细化编制内容，接受人大监督，实行财会集中核算，使财政预算分配趋于透明，政府消费行为趋于规范，资金运行限定在财政单一帐户这个唯一渠道。三是要按照“小政府、大社会和队伍精干、服务优质”的要求，结合机构改革，大力压缩财政供给编制，保持在相当长时期内乡镇党政机关及下属部门人员编制总数的稳定，从而节减人头经费和行政管理经费。

（五）、按照精兵简政、减负增效的原则，推进农村各项改革，为乡镇财政体制的健康运行创造条件

二是要巩固乡镇机构改革的成果，大力裁减财政供给人员，推进人事管理体制改革。重点是通过撤并乡镇党委、政府的内设机构，下放“七站八所”以及垂直部门的管理权限，归并相近相关职能，实现机构总数和财政供给人数的同步减少。二是要大力推进社会保障制度改革，逐步把乡镇干部、企业职工和广大农民纳入社会保障的范畴，妥善解决好乡镇干部、企业职工的医疗保险、失业救济、退休工资发放和最低生活水平保障的问题。

（六）、按照区分来源，分别负担的要求，合理化解镇村两级债务，规避乡镇财政风险 镇村两级债务是目前困扰乡镇财政运行的一个核心问题。如果化债消肿工作没有做好，就会进一步扩大债务规模，引发财政危机，造成恶性循环。化解债务应从四个方面着手：一是要依据有关法律法规，全面核查清理债务，区分情况，落实偿债责任和途径，列出化债时间表，增强还债还贷的计划性和主动性。二是乡镇党政主要领导政绩考核要把任期内化解债务情况作为一项重要内容，并进行严格的离任审计，严防乡镇政府或财政部门盲目举债和为企业、个人民担保。三是要加强新借债务的管理，切实增强新建项目和受益单位的偿债意识，建立还贷准备金，完善“责权利和借用还相统一”的债务管理机制，确保不给乡镇财政增加新的债务负担。对政府举债建设的公益性项目，也要落实项目资金和工程质量终身追究责任制，实行跟踪审计，发现违法违规违纪问题，要及时、坚决地追究责任。

（七）、建立规范的转移支付制度，倾斜贫困乡镇

根据乡镇基础设施建设落后、扶贫攻坚任务较重、历年积存债务较多的实际，省级财政应考虑加大对乡镇（尤其是贫困乡镇）转移支付的力度。同时，各级财政对乡镇的转移支付可引入奖惩机制和有偿使用机制，避免出现“会哭的孩子有奶吃”的不正常现象，以充分调动乡镇政府开源节流的积极性，消除乡镇对财政补贴的依赖性，增强乡镇财政自求平衡的能力。

（八）、进一步推进财政法制建设，强化预算约束和依法征管

一是要大力化解乡镇财政预算计划与征管部门收入任务之间的矛盾，强化依法征管，避免收入空转。通过建立财税联系会制度，合理测算和分解收入征管任务，落实收入目标责任制，确保收入目标与预算计划的一致性，避免年终因国税、地税部门短收而使财政决算虚列收支；通过建立增值税、营业税、车船税、等主体税源的分类台帐，全面掌握税源情况，增强征管工作的主动性；通过建立乡村两级税收征管网络和协税护税组织，加大稽查力度，有效遏制偷税、漏税、抗税、欠税和借税、垫税、挖税、转税等违法违规行为，防止收入流失的收入虚假。二是要处理九乡镇财力有限与党政领导投资决策行为随意的矛盾，加强预算约束和人大监督。在收支包干基数下达以后，财政部门要根据乡镇大大通过的年度预算严格管理收支，并将预算执行结果定时公开，接受社会监督。三是要加强对行政事业单位的财务监控，进一步理顺财经秩序。在对各行政事业单位实行零户统管或财会集中核算之后，仍要防止单位设置小金库，隐匿收入，自收自支，逃避财政监管和审计监督。

参考文献

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