镇巴乡镇机构改革的现状与对策_乡镇机构改革的对策

2020-02-29 其他范文下载本文

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镇巴乡镇机构改革的现状与对策

开题报告

十一届三中全会以来，适应农村改革的需要，全国范围内先后进行了多次乡镇机构改革。历次改革虽然都致力于精兵简政、减轻农民负担，但总体上始终没有跳出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。当前，随着农村税费改革的不断深入，作为农村上层建筑重要组成部分的乡镇机构改革势在必行，如何客观审视历次改革的得失成败，抓住主要矛盾和问题，搞好新一轮乡镇机构改革，是需要深入研究的重大现实问题。

【摘要】乡镇机构是基层政权建设的重要组成部分，作为上层建筑必然要随着农村经济社会的发展变化而作出相应的调整。本文在回顾镇巴乡镇机构改革实践的基础上，阐述了当前乡镇行政管理体制和机构编制管理中存在的主要问题及原因，揭示了乡镇机构改革的必要性和紧迫性，认为乡镇机构改革要真正取得实效，应当从单纯撤并机构和人员转到体制机制创新上来。围绕为农村经济社会发展创造良好的体制机制环境，作者从转变乡镇职能、理顺县乡权责关系、规范党政机构设置、深化运行机制改革、推进事业单位改革、加强机构编制管理等方面，提出了在建设社会主义新农村条件下乡镇机构改革的对策思路。

【关键词】乡镇改革行政体制机构编制

【Summary】As the important part of the basic power construction，the institution of townshipshould adapt to the economic and socialdevelopment of countryside.Basing onreviewing the practice of township institution reform ofZhenba，the article states themain problems and reasons exist in theadministrative system and institution

management, and reveals the neceity and exigency of township institute reform.Township institute reform should focus on the system and mechanism innovationinstead of only abolishing or merging the institute and staff.In order to create a goodenvironment for the economic and social development of countryside, it needs to takesome countermeasures from the aspect of changing the township function, deepen theoperational mechanism reform and so on.【Key words】township reform, administration system, the authorized staff of institution

一、镇巴乡镇机构改革概况及行政管理体制现状

改革开放以来，根据中央和省市的部署，镇巴县先后对乡镇政权进行了多次调整改革。1982 年，按照党中央、国务院的通知规定，人民公社改为乡镇政府，奠

定了我县农村基层政权的基本格局。20世纪末至21世纪初，根据省委、省政府的部署，镇巴县开展了“撤区、扩镇、并乡”等工作，全县区公所全部撤销，乡镇总数大量减少个，乡镇机关编制精减约 42%。2001 年，镇巴县乡镇机构改革全面推开，乡镇机构改革的主要任务是转变政府职能，理顺县乡关系，精简党政机构，调整事业单位，清退各类临时人员，重点是压缩财政供养人员。改革后，乡镇党政机构和

事业单位分别减少 16%和 40.4%；行政和事业编制分别精简 28.6%和 13%[1]。毋庸置疑，历次改革在致力于解决当时的突出问题方面取得了积极成果，推动了经济体制改革的深入和农村经济社会的发展，并形成了一个逐步递进、深化配套的渐进模式，特别是机构和人员编制精简取得重要成果，机构臃肿、人浮于事的现象得到较大改观，基层政权建设进一步加强，为建立精干高效的乡镇行政管理体制打下了基础。但是必须看到，当前乡镇行政管理体制中仍存在一些亟待解决的问题。

1.1政府职能界定不清，越位和缺位同时存在《地方组织法》规定了乡镇政府的七项职权[2]，但就现实而言，乡镇政府的职权不断被上收，上级指派的任务越来越多，乡镇政府的职能逐步演变成完成上级的“中心工作”。同时，受政绩考核“指挥棒”以及传统管理方式等因素的影响，乡镇政府的职能转变仍滞后于农村经济社会发展进程，政企分开不够彻底，不同程度地存在着重经济轻社会、重管理轻服务、重事务轻规划的现象，一些乡镇依然将自己作为市场主体直接参与微观经济活动，热衷于招商引资、经营土地，相反对安全生产、环境保护、公共卫生、劳动保障和社会稳定等却不够重视，农村基础设施和教育、卫生、文化等社会事业发展相对落后，公共产品短缺，农村经济与社会发展不够协调。

1.2县乡关系不顺，依法行政面临尴尬

目前的县乡关系是一种典型的“压力型体制”[3]，在属地管理的模式下，上级

政府及其工作部门往往通过文件或签订责任书等方式，将各项经济、社会和政治任务、指标分解下达给乡镇政府，并作为乡镇政绩考核的主要内容，乡镇政府普遍处于权力小、事情多、责任大的困境。据对有关乡镇了解，乡镇政府除受有关部门委托征收社会抚养费等极少数行政事权外，更多的是执行上级的决定和命令，而作为一级政府，对本行政区域内涉及人民群众生产生活、生命财产安全、环境资源保护等领域的行政监督管理却缺乏有效的手段，由于责任大而权力小，面对违法行为往往无力作为，严重制约了法治政府建设的进程。

1.3乡镇机构庞杂，规模效益不高

虽然经过几轮改革乡镇机构得到了精简，但由于受“条条干预”[4]等因素的影

响，多数乡镇的行政、事业机构设置仍然偏多，产业分工和条线对口的特征比较明显，如有的地方既设党群办，又有政府办；有的按不同产业设置了工业经济办公室和农业经济办公室等。事业站所的设置也习惯于有一项工作就“建一座庙”，导致分工过细，据调查，除单纯的挂牌机构外，一些乡镇的事业单位就有 8-9 个，上级部门派驻乡镇的事业站所一般也有 6-7 个。这种规模小、专业窄的机构设置模式，不仅容易出现关系不顺、推诿扯皮等问题，而且也使有限的工作力量更加分散，不利于人员、办公设施等资源共享，工作效率难以提高。

1.4人员结构老化，工作效率不高

近几年，通过公开招考，乡镇机关和事业单位补充了“新鲜血液”，但由于受

编制员额限制，总体上招录的人员较少，加上“逆向”流动以及“出口”不畅等原因，乡镇干部年龄偏大、文化偏低的问题较为突出，少数乡镇 45岁以上人员超过行政事业总人数的三分之一。队伍结构的不合理，导致“有事没人干、有人无事干”，工作质量和效能难以得到有效提高。

二、镇巴乡镇机构改革不彻底的主要原因

乡镇行政体制之所以在多次改革后仍显现出诸多问题，固然有上层建筑滞后

于经济基础变化发展的原因，但主要还在于历次改革受传统观念束缚，未能在以下方面取得实质性突破所致。

2.1行政体制和运行机制较少触及

面对日益膨胀的机构和越来越庞大的干部队伍，改革开放以来，镇巴县进行

了多次乡镇机构改革，目的是要精简机构和人员，提高政府服务效能，促进农村经济发展和社会稳定，因此，历次改革基本上都把注意力放在精简机构和人员上，虽然在后期的改革中也提出了转变政府职能的任务，但在诸多方面并未取得实质性的突破，这种“就机构编制论机构编制”的浅层次的改革，在乡镇自我扩张等因素的作用下，难免陷入“精简--膨胀--再精简--再膨胀”的怪圈。同时，由于

改革未能有效触动乡镇行政体制和运行机制这一深层次的问题，权责不一致、效能低下等问题日益突出，严重制约了乡镇政府职能的履行。

2.2部门“条条干预”严重

为了强化部门利益，长期以来一些机关部门不计行政成本，想方设法“建机

构、要编制”。为了加强所谓的工作力量，往往置机构编制管理规定以不顾，以安排资金、项目审批、考核评比等办法和手段，要求乡镇“对口”设置机构或单独配备人员，迫于上级压力，县（市）和乡镇党委、政府不得不“开口子”，导致乡镇机构和人员编制不断膨胀，牌子林立。

2.3法制建设进程滞后

从全国范围内看，机构编制的法制化进程仍显滞后，虽然各地结合实际出台

了一些机构编制管理规定或措施，但这些规定措施大多仅停留在地方政府规章层面，权威性和规范性还不够高。由于机构编制立法工作滞后，行政组织、职能、编制和工作程序等方面仍缺乏健全、完善的法律依据，使机构设置和调整带有很大的随意性和人治色彩，机构编制管理的“长官意志”比较明显,并且常常因为主要领导的变换或看法改变而改变；机构编制管理部门往往凭经验办事，管理工作缺乏科学性和系统性，这种“人治”化、经验型的管理[5]，极易造成机构和人员的膨胀，即便是再行改革，也往往因人为因素而“穿新鞋、走老路”，实际效果不佳。

2.4改革措施不配套

作为加强乡镇政权建设的一项重要举措，乡镇机构改革不是孤立的，它与县

级政府及其部门的职能转变、考核评价体系、干部人事制度改革以及机构编制管理等密切相关，这种内在的关联性决定了在实施乡镇机构改革时，必须上下联动，左右配合，整体推进。但历次乡镇机构改革却未能很好地把握这一原则，只是在机构和人员精简上搞单兵突进，这虽然在一时取得了成效，但由于缺乏相应的配套改革措施，改革成果往往难以巩固，甚至付诸东流。

三、新形势下镇巴乡镇机构改革的路径选择及建议

近年来，随着农村工业化和城镇化的不断推进，农村社会结构发生了很大变化，农村社会经济成分、组织形式、就业方式等日益多样化。农民群众对公共产品和公共服务的需求不断增长；社会转型时期各种矛盾凸现，农村社会治安问题面临新的挑战，所有这些都对乡镇治理提出了新要求。特别是建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会新任务的提出，使乡镇机构改革更具紧迫性和艰巨性。从镇巴的实际来看，新形势下的乡镇机构改革，应致力于抓好以下六个方面。

3.1切实转变乡镇职能

推进乡镇机构改革，关键在于转变政府职能。根据乡镇政府所处的层级以及

农村经济社会发展现状，按照科学发展观的要求，乡镇政府应把贯彻法律政策、促进经济发展、加强社会管理、搞好公共服务、维护社会稳定作为主要职能。坚持有所为、有所不为，立足于促进经济发展，改进经济管理方式，切实把工作重点从直接抓招商引资、生产经营等具体事务转到加强发展规划、产业导向和为农户及各类经济主体进行示范引导、提供政策服务以及营造良好发展环境上来，积

极引导和促进农业专业合作经济组织发展，建立多渠道的农业社会化体制。

3.2增强政策的配套协调性，进一步强化机构编制管理。乡镇机构改革的政策与中央有关文件精神口径不一，给改革工作带来一定压力。比如，国务院规定，计划安置的转业军队士官三年内不得下岗，而一些乡镇只规定近三年安置的转业军官可以直接定岗。由于近三年安置的转业军官基本上都是参加地方工作时间较短，在整个竞争上岗中不占优势，大部分已经落岗，存在着上访现象。改革中出现的空编问题，既为吸收高素质人才留下了空间，也为乡镇人员增长埋下了隐患。建议进一步加强机构编制管理，各项政策规定要相互衔接、适应，对空编的岗位要严格控制进人，允许县政府对乡镇空编的岗位从其他乡镇分流人员中选配。

3.3同步推进乡镇机构改革和县乡财政体制改革。要将乡镇机构改革同县乡财政体制改革结合起来，同乡镇财政财务管理结合起来，完善“乡财乡用县监管”的管理方式，进一步增加对乡镇的财力支持。建立同乡镇事权相适应、同乡镇事业站所职能相匹配的乡镇预算管理办法，为乡镇发挥职能提供必要的经费支持，防止基层通过乱收费弥补财力不足。

3.4提供组织保障，巩固改革成果。随着改革工作的逐步到位，工作人员将大量减少，因此要切实健全农村综合改革工作领导小组及办事机构，赋予相应的工作职能，配备必要的专职人员，安排必要的工作经费，发挥其政策性、典型性、综合性、协调性、实践性和服务性的职能作用；各级组织、人事、编制、财政部门要加强沟通协调，密切配合，为全面推进农村综合改革、深化乡镇机构改革提供强有力的组织保障。

总之，我们应站在政府体制创新[6]与经济市场化进程相适应的高度去认识和把握乡镇改革的发展方向和总体目标。下一步应在巩固和完善农村税费改革成果的基础上，加快推进乡镇综合配套改革，既要解决乡镇政权自身的问题，如乡镇的建制规模、机构设置、职能定位、人员编制等等，又要解决整个体制方面的问题，如国民收入的再分配、财政体制、户籍制度、城乡就业制度、农民义务教育和农村公共产品供给体制等等。这需要中央政府抓紧制定出一套全面、系统、科学的乡镇综合改革方案，并以国家法律的强有力手段加以保障。只有这样，我国当前正在进行的乡镇机构改革才能步入健康发展的轨道。

参考文献：

[1] 张哲郎。乡遂遗规——村社的结构[A].吾土与吾民[C].北京：生活·读书·新知三联

书店，1992。

[2] 中国社会科学院近代史研究所。范文澜历史论文选集[C].北京：中国社会科学出版

社，1979。

[3] 闻钧天。中国保甲制度[M].北京：商务印书馆，1935。

[4] 黄汝成。《日知录》集释（卷8）[M].长沙：岳麓书社，1994。

[5] 白钢。中国农民问题研究[M].北京：人民出版社，1993。

[6] 王雅林。农村基层的权力结构极其运行机制[J].中国社会科学，1998，（5）：

37～51。

乡镇机构改革的现状与对策

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