新农村建设中乡镇政府职能转变再分析_乡镇政府职能转变

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新农村建设中乡镇政府职能转变再分析 作者：兰岸平

来源：《新农村》2010年第06期

摘要：在建设社会主义新农村的新形势下，乡镇政府的职能显然需要明确的界定。目前，我们的各个乡镇政府仍有与服务型政府职能不相称的地方，干部队伍建设不够完善，压力型行政环境仍在，人权，事权，财权不相对称，需要我们进一步的分析，思考。

关键词：乡镇政府；职能；分析

新世纪以来，“三农”问题成为全党工作的“重中之重”。2004年至今，党中央、国务院连续出台七个“一号文件”，直指“三农”，出台了一系列强农惠农政策。采取了取消农业税、建设社会主义新农村、发展现代农业、统筹城乡发展等一系列重大举措。乡镇政府作为国家最基层政权组织，承担着贯彻、落实党和政府的各项强农、惠农政策、带领农民群众发展现代农业、建设社会主义农村的重大责任。如何适应新形势下的需要，转变职能，是今天乡镇政府所面临而必须解决的问题。

1、乡镇政府职能的界定

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：(一)执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；(二)执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；(三)保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；

(四)保护各种经济组织的合法权益；(五)保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；(六)保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；(七)办理上级人民政府交办的其他事项。显然，这法规是特定历史条件下的产物。虽在此后经过四次修改，仍不免带有计划经济时代的烙印。《地方组织法》赋予乡镇政府和职能，几乎是对本区域内所有的社会事务大包大揽，让乡镇政府成了事无巨细都要过问、操心的“全能型”政府。不可否认，我们的乡镇政府，在过去二十多年的时间里，认真履行自己的职能，为促进农村的经济发展，社会稳定，发挥了极其重要的作用。在“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业，走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构，形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”。乡镇政府的职能显然需要重新界定，政企分开、政事分开、政资分开是新时期的必然要求。农村费税改革以后，乡镇政府职能的转变就一直是大家共同关注的话题，在各项的乡镇改革的制度设计中，诸多的学者从不同的角度对乡镇政府职能的界定、转变进行了深入的探讨和理论研究。这些研究成果为推动我国乡镇政府改革的实践，实现乡镇政府职能转变发挥了积极作用。2007年，在全国农村综合改革工作会议上，温家宝总理明确提出乡镇政府职能转变重点是强化三个方面的职能：一是为农村经济发展

创造环境，包括稳定农村基本经营制度，维护农民的市场主体地位和权益，加强对农村市场的监管，组织农村基础设施建设，完善农业社会化服务体系。二是为农民提供更多的公共服务，加快农村教育、卫生、文化、体育、环境保护等社会事业发展。三是为农村构建和谐社会创造条件，加强社会管理中的薄弱环节，开展农村扶贫和社会救助，化解农村社会矛盾，保持农村社会稳定，推动农村民主政治建设和村民自治，提高基层自治能力。在履行好政府职能的同时，要把不应该由政府承担的经济和社会事务交给市场、中介组织和村民自治组织。(《求是》2005年第18期)。温总理的讲话，对今天乡镇政府职能转变，给予了准确的定位：乡镇政府要适应市场经济的发展和建设社会主义新农村的要求，重点发挥乡镇政府和社会管理和公共服务职能，尤其是要把工作重点转移到为市场主体服务和创造良好的发展环境上来。

在我们明确的界定了乡镇政府职能以后，近几年来，我们的各个乡镇政府都在认同和践行着这些职能，问题在于实践中，职能的履行和理论要求，总是有一定的偏差，有诸多的困难甚至困惑，需要我们对乡镇政府职能的转变再分析和思考。

2、乡镇政府职能转变中仍然存在的问题

2.1干部队伍的问题

2.1.1思想认识不到位。乡镇政府职能的转化，势必对传统的农村管理体制、运行机制、思想观念带来强烈的冲击。农业税的免征，税费改革的实施，各种强农惠农政策的出台、农民群众对新生活的渴望，都让基层干部的思想观念，工作的方式、方法经历着质的蜕变。由于缺乏应有的学习、培训，加上自身文化素质不高，面对乡镇政府新的服务职能，不少乡镇干部感到茫然和无所适从，不知道该干什么和怎么去干。一些干部“管理无门，服务无路”，“老办法不能用，新办法不会用。”在职能的履行上，习惯于发号施令，对发展农村经济，引导农民致富增收无法实施有效的指导，引起群众不满，甚至造成干群关系紧张。按一些干部的说法，“不知道怎样去当乡镇干部了。”

2.1.2队伍结构不合理。作为一个服务型的政府，必须要有大量有知识，有技术，能服务的干部队伍。但我们现有的乡镇政府干部队伍结构，更多的是计划经济的模式，农业型的干部多，经济型的干部少；行政管理型的干部多，技术服务型的干部少；经验型的干部多，知识型的干部少。

2.1.3内在动力不足。但凡改革，总有利益受益或受损者。乡镇政府职能的转变，在某种意义上说就是权力，利益的再分配。就乡镇政府而言，可能是利益受损更多，权力更小，责任更大。就干部个人而言，职能的转变，导致除国家工资之外的非预算收入的丧失，各种可预期收益并不确定。乡镇领导职数的锐减，意味着个人升迁的路径和机遇更加有限。这种“提拔无望，致富无门”的处境让部份干部心里难免有失落之感，不满之处，更难有促进职能转变的内在动力。

2.2压力型行政环境。

乡镇政府作为最基层的政权组织，是各级政府中处于最底层的弱势群体，俗语说“上面一条线，下面一根针，上面分系统，下面当总统”。上级政府和几乎所有的部门都可以对其发号施令，上级机关为求得政绩，制定了各种目标和任务下派给乡镇政府，责令其在规定的时间内完成，并以此作为考核评价的主要依据，有的指标甚至是“一票否决”。如计划生育，社会治安综合治理等。乡镇干部的升迁，工资福利，奖励惩罚等都与这些指标的完成情况休戚相关。而且，这些考核指标过多过细，考核方面也不尽科学，层层签“责任状”，事事有“责任人”。这种压力型的行政环境，导致乡镇政府把更多的精力放在完成上级交办的任务上，放在应付检查评比上，正常的运作日程被打乱，根本没有时间、精力来谋划本地区的经济社会发展，更谈不上为农民群众提供更多的公共服务。

2.3权力、责任不对称

首先，近几年的县乡关系调整，都是加强县直部门权力，削弱乡镇政府的权力。“权力部门化”现象越来越突出。如工商、税收、林业、教育、卫生、国土部门管理体制的调整。这些职能部门在乡镇派驻机构、代表各自部门行使职能，人权、事权、财权属上级部门，乡镇政府对它们的管理权早已名存实亡。这些机构对乡镇政府布置的工作也是可听可不听。

其次，上述职能部门的权限从乡镇政府剥离出去以后，责任和义务并没有随之脱钩。由于乡镇机构设置，职能设定和政府行政行为立法的相对滞后，乡镇政府逐步深化成一个权力“空壳化”，责任无限化的行政组织。补人戏称为“芝麻大的官，巴掌大的权，天大的责任”。而且，这种职能弱化，责权分离的趋势仍在进一步加剧，直接影响到乡镇政府行政职能的有效发挥(杜万忠，2010)。如税收本是税务部门负责的事，“税收任务”考核的都是乡镇政府。计划生育在乡镇政府工作仍是头等大事，属“一票否决”之列，但乡镇干部所享有的权限极其有限，工作方法也极其有限，根本不能强制执行。

2.4财权、事权不对称

农业税的废除，让亿万农民群众如释重负，欢呼雀跃。此举对减轻农民负担，调动农民生产积极性起到了极大的促进作用，另一方面也让乡镇政府的财政收入骤减，财政周转更是捉襟见肘。由于乡镇经济基础薄弱，乡镇的财政收入构成是以农业税为主，国税、地税所占比重很低，而且分税制改革以后，留给乡镇政府的只是些小税种，税源零散，征收成本高，难度大，数额小。农业税的废除让原本就负债累累的乡镇政府更是雪上加霜。由于中央财政转移支付的资金有限，大多数乡镇还在为争取财政保人头工资，保正常运转忙得焦头烂额。

而今天，我们对乡镇政府的要求是：作为一个服务型的政府，就必须对农民群众提供有效的公共服务。2010年中央一号文件就明确要求加强农田水利基础设施建设，加强农村路水电气房的重点建设服务。优抚、五保户赡养、计划生育支出等都列入了乡镇财政预算的开支之中。收入减少，支出依旧，甚至更高，财权和事权的不对称，让乡镇政府陷入于两难的窘境。“巧妇难为无米之炊“，在目前的财政状况下，乡镇政府想要为农民群众提供更多、更好、更完善的公共服务，就只能是一句空话。

3、几点思考

3.1如何看待乡镇政府政府时有发生的越位、借位、缺位现象

现在仍有许多乡镇政府职能泛化，管理的事越来越多，政治、经济、文化、社会无所不包；收税收费、计划生育、纠纷调解、环境保护，无所不干，显然是一个无限责任政府，该管的，不该管的，乡镇政府都管了。不仅加大了自身的工作量，也没管出预期的效果，落得吃力不讨好的结果。在经济发展中，乡镇政府在经济活动中经常扮演经营，管理的多重角色，“既当裁判员，又当运动员”。有许多乡镇政府随意为企业、农民担保，有的则代替中介组织与农民签合同，许多需要市场来自动调节的问题，政府却下指标、下任务。与上述越位、错位相反，缺位是本该由乡镇政府管理的事情没有管，使管理出现真空、盲点。不恰当的把由乡镇政府自己或以政府为主向社会提供某些公共产品，、公共服务，如社会保障、教育卫生等，推向市场、推向社会(曹郑日，2007)。四川省委党校师丽教授曾经向乡镇党委书记发放1000份调查问卷，回收有效问卷710份。其中，对“乡镇政府的职能主要是什么?”这一问题，回答“发展经济”的占83.8％。对“目前你所在乡镇的工作重点是什么?”这一问题，回答是“招商引资”的占20.42％。(人民论坛，2009)由此可见，发展是硬道理，在职能转型时期的今天，要让乡镇政府不履行经济职能是不现实的。这毕竟事关乡镇政府的政绩，本区域内经济的发展，财政收入的增长和农民群众的致富。关键是乡镇政府要转变发展经济的思路，改革经济管理的方式，改变经济发展的手段，为农村的经济发展提供技术、信息、资金等服务，引导农民群众合作，自治和有组织地进入市场，使乡镇政府逐步减少经济干预而将更多的公共资源转身公共服务领域。把公共服务和社会管理放在更加重要的位置。因此，如果说“越位、错位”可以原谅、理解，并期待逐步改进。“缺位”则绝不能再出现。

3.2公共服务的资金需要上级政府的支持

作为一个转变职能的服务型政府，需要在农村进行大量的基础设施建设，为农民群众提供大量的公共服务，这也需要有雄厚的资金支撑，这对绝大多数负债累累的乡镇政府来说，显然是不现实的。有的学者对如何化解乡镇政府财政危机，提出了诸多建议，如加大中央财政转移支付力度，加快乡镇财源建设等，这不失为有效的措施，但有限。农村的基础设施建设历史欠帐太多，靠有限财政转移支付资金提供完善的公共服务，只能是空想。2010年中央一号文件，其主题就是加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础。我们的各级政府，尤其是县(市)级政府，要接中央一号文件的要求，统筹城乡基础设施规划，增加资金向农业农村倾斜，为城乡市民、农民提供同等的教育、卫生、文化、医疗、救灾、扶贫、养老、社会保障等公共服务，并积极引导社会资金投向农业农村。乡镇政府应该在公共服务中，发挥最基层政权组织的作用，贯彻、落实党和政府各项强农惠农政策，维护农民群众的公共合法权益，实施各项公共服务的具体措施，让农民群众真正感受到城乡统筹发展的实惠，让公共服务的阳光普照城乡大地。

3.3乡镇政府职能转变的关键在上级政府