“上有政策、下有对策”之动因与对策研究_上有政策下有对策

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湖南广播电视大学

行政管理 专业本科毕业论文（设计）

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“上有政策、下有对策”之动因与对策研究

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“上有政策、下有对策”之动因与对策研究

【内容摘要】伴随公共行政领域的扩大，公共政策理论与公共行政实践结合愈加紧密，人们开始更加关注政策的执行。“上有政策，下有对策”是我国现阶段政策执行过程中一种十分普遍的现象。其产生的根源是中央政府和地方政府之间客观存在的利益冲突，其实施条件是现行的一体化民主有限决策体制。“上有政策，下有对策”，这是在一定的社会背景下发生的。现阶段，我们的法律或政策不可能预计到政策或法律实施后所遇到的各类问题，所以，在某些具体而特殊的情况下，政策或法律对实际情况不能给予很好的解决，这样也就出现了“上有政策，下有对策”。

本文通过对“上有政策、下有对策”这一现象的表现、成因以及对策进行研究分析，认为“上有对策、下有政策”这种现象是要不得的，我们每个人应该行使自身参与公共事务管理的权利，使我们的政策得到更加有效的贯彻和落实、让我们的人民群众能更加切身的感受到党和政府对自己的关心、得到实惠，彻底走出“上有政策，下有对策”的怪圈。

【关键词】：现阶段 公共行政 领域 问题 对策

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Abstract

With the increase in public administration, public policy theory and practice of public administration more closely with, people began to pay more attention to the implementation of the policy.“On have policy, there is countermeasure” is a very common phenomenon in the proce of policy implementation in China at the present stage.Its origin is a conflict of interest exists between the central and local governments, the condition is the current limited integration of democratic decision-making system.“On have policy, there is countermeasure”, this is happening in a certain social context.At this stage, by law or policy we are not expected to policy or the law after the implementation of the various problems, therefore, in some special circumstances, policy or law to give a very good solution to the actual situation can not, this also appeared in “on have policy, there is countermeasure”.Based on the “on have policy, a policy of” the phenomenon, causes and Countermeasures Research and analysis, that “there are policy measures,” this phenomenon is undesirable, each of us should exercise their rights to participate in public transaction management, make our policy to be carried out more effectively and the implementation of, let people have more personal feel that the party and the government for their care, benefit, completely out of the “on have policy, there is countermeasure” cycle.Keyword: At the present stage The field of Public Administration The problem Countermeasures

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目 录

一、“上有政策、下有对策”的含义和表现形式………………………………………………4

（一）、什么叫“上有政策、下有对策”………………………………………………………4

（二）、“上有政策、下有对策”的五种表现形式……………………………………………4

二、“上有政策、下有对策”现象的成因分析…………………………………………………5

（一）、利益最大化追求是上有政策、下有对策现象的根本因素……………………………5

（二）、权力寻租是造成上有政策、下有对策的关键原因…………………………………5

（三）、政策执行机制的缺陷是造成“上有政策、下有对策”的制度原因…………………6

（四）、政策执行人员素质影响…………………………………………………………………6

三、“上有政策、下有对策”现象的治理对策…………………………………………………6

（一）、合理划分中央与地方事权，协调中央利益和地方利益的矛盾………………………6

（二）、制定公共政策应具有公平性、正义性、明晰性的特点………………………………7

（三）完善政策执行机制…………………………………………………………………………7

（四）、强化监督主体的监督作用………………………………………………………………7

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引言

伴随着中央提出科学发展观以来，这一理论日益深入人心，对推动我国经济社会又好又快发展起到了巨大作用，充分显示了科学理论的强大威力。在各地各部门不遗余力贯彻落实科学发展观的同时，也有一些地方和部门在贯彻落实中央关于推动科学发展重大决策部署方面存在一些不和谐的杂音，少数领导干部为了部门和小团体利益，借口地方和部门的特殊性，置中央的三令五申于不顾，搞“上有政策、下有对策”，破坏了政令的统一和畅通。基于这一现象，本论文通过举例论证对“上有政策、下有对策”现象的表现、成因及对策进行分析，来阐述“上有政策、下有对策”现象，在短期内解决“上有政策，下有对策”的问题，是不切实际的，我们只能通过全社会的共同努力，做到臻于至善。

一、“上有政策、下有对策”的含义和表现形式

有些地方政府“上有政策，下有对策”的做法很快被社会效仿，于是就出现了许多腐败奇招，比如，2013年新华网报道的“茅台酒装入矿泉水瓶宴请官员”等新闻，就是典型的“上有政策，下有对策”，是违反“八项规定”的“创造”。我国普遍存在的“上有政策，下有对策”现象非常值得反思。比如，是否应该尽快健全法制，防止政策朝令夕改？是否应该加强民主与社会监督，防止各级政府一把手权力过大及独断专行？又如，上级政策是否符合客观实际，下级无法实施？上级政策是否政出多门，下级苦不堪言、无所适从？下级是否有难言之隐，无法诉说？下级是否阳奉阴违，谋取局部及集团不当利益等等。

建设廉洁、高效政府需要树立准备打持久战的思想，改变有些高官及政府一把手的权力欲需要时间，扭转一些地方政府奢靡之风，让他们依法履职、发挥模范带头作用需要时限；在“深水区”深化体制改革、保持经济社会持续稳定发展需要积累精力；摒弃“上有政策，下有对策”等消极思想、塑造清廉高效的政府行政新文化更需要正能量的不断积累等等。因此，实现廉洁政府、高效政府的目标绝非一朝一夕，需要一届又一届的中央政府经常抓、长期抓，更需要一届又一届地方政府持之以恒地贯彻落实。

（一）、什么叫“上有政策、下有对策”

“上有政策、下有对策”是当前存在于各级党委或政府工作中一种极其不良的现象，他们口头上喊的是政策执行原则将与灵活性相结合、理论联系实际的口号，实际上是自立一套，谋取私利。或者象征性、“走过场”式的执行。又或者改其实质、曲解其义的执行。又或者表面一致、阳奉阴违的执行。

（二）、“上有政策、下有对策”的五种表现形式

目前，“上有政策、下有对策”现象在现实中情况各异，具体表现为对中央关于推动科学发展重大决策部署的“替换性”执行、“选择性”执行、“附加性”执行、“象征性”执行、“欺骗性”执行、等五种情况。

1.“替换性”执行上级政策

一些地方表面上出台了贯彻上级政策的措施，实际上却实施相违背的方案，使上级政策落空。比如，为控制房价过快上涨，国家多次推出各种举措，但面对频频亮起的红灯，一些地方政府不是想着如何降温，而是采用多种手法，对宏观调控政策“拆招卸力”，企图蒙混过关。以至于到最后，宏观调控落实在一些地方成了会议对会议、政策对政策、文件对文件的过程。

2.“选择性”执行上级政策

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一些地方政府在执行上级政策时，着眼于为我所用，对政策精神和内容故意曲解，选择政策中对本地方、本部门甚至执行者本人有利的部分来执行，断章取义，各取所需。比如，这段时间第二批党的群众路线教育实践活动正在全国范围内如火如荼的开展着，自上而下到各地市区县，但是国家是将很大的力度放在了本次教育实践活动上来了，积极在领导干部中展开关于四风问题的严厉整治，并且下发了一系列的文件，严格规范各个领导干部的言行举止，就从最简单的奢靡之风上来说，国家出来的八项禁令，对官员的奢靡之风上提出了相应的要求，但是各级官员在接到禁令要求之后一边响应国家的号召积极上报各种自查自纠的汇报材料，一边呢，钻着禁令的篓子，阳奉阴违、放不下各种的花天酒地。

3.“象征性”执行上级政策

一些地方在执行上级政策过程中，“不求神似、只求形似”，落实中央关于推动科学发展重大决策部署方面存在一些不和谐的杂音，少数领导干部为了部门和小团体利益，借口地方和部门的特殊性，置中央的三令五申于不顾，搞“上有政策、下有对策”，破坏了政令的统一和畅通。

4.“附加性”执行上级政策

地方政府或部门，根据本地、本部门实际情况出台“红头文件”，本应细化国家相关政策和法律法规的原则性规定，使之在执行过程中更具可操作性，更好地服务百姓。但一些地方政府出台的“红头文件”却是与中央政策相违背的“土政策”，掺杂着一己之私。

5.“欺骗性”执行上级政策

前段时间党和政府三令五申要求关闭不合要求地方的发展不能“唯GDP论”，但有些地方干部的阳奉阴违使这一计划的执行大打折扣。一些地方政府打着发展保护支柱产业的旗号，表面上口口声声要加大监管力度，但是为了经济为了所谓经济政治暗地里却为不法企业主和不达标企业“开绿灯”、发放“通行证”，充当代理人，纵容不合格企业生产经营，导致国家政令“严不起来、落实不下去”，出现“肠梗阻”现象。就像张家界市，大小旅行社多如牛毛，但是真正符合规定的又有几个？

二、“上有政策、下有对策”现象的成因分析

导致对中央关于推动科学发展重大决策部署搞“上有政策、下有对策”的原因是多方面的，既有政策实施主体的因素，也有来自有关部门政策本身配套不够方面的因素；既有执行过程本身的因素，也有政策环境的因素，但归根到底是受“利益”的驱动，利益驱动是消解行政执行力的内在动因。

（一）、利益最大化追求是上有政策、下有对策现象的根本因素

公共政策本质上是对一定社会关系中不同群体的利益进行的权威性划分。政策执行活动就是对利益的重新配置。而追求利益，是人之本性，“夫凡人之情，见利莫能勿就，见害莫能勿避”，可以看出，趋利避害是人之共性；在社会生活中，人们之所以从事政治经济活动，其根本的动因在于人们实现自己利益的要求；不同的社会阶级、集团、政党、个人从事政治经济参与活动，同样是为了通过影响政策，进而实现自己的利益，因此，利益是政治经济生活的主旋律，这就必然导致各个利益群体为了本身的利益进行博弈，力求自己的利益最大化。上有政策、下有对策就是执行主体或者政策指向的目标群体在追求自身利益最大化过程中，一味强调地方利益、部门利益甚至是个人利益而对原政策的支解曲解。就地方政府来说，譬如某项经济是当地主要的经济支柱，财政的主要来源，关闭或者限制其中一些不合规则、不合制度的发展相应支柱经济的企业或者工厂就是减少了财政收入，减少了官员的政绩，地方政府上有政策、下有对策其官员出于地方利益的--------------------------精品

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需要对中央的政策软拖硬抗，拒不执行，就比如张家界市，各级部门为了自己的利益为查封的企业或者旅行社说情，打招呼；再比如疾控中心及卫监所就自身来看，对各类公共场所的食品卫生及公共环境卫生应作出严格的标准要求，但是因为本身单位所带来的各种历史遗留问题，在对公共场所监测的时候在制度的执行方面却不能严格履行，搪塞应付之事时有发生。

（二）、权力寻租是造成上有政策、下有对策的关键原因

政策执行效果在很大程度上取决于政策执行人员对自身的角色定位。执行人员一方面扮演着政府机关代理人的角色，充当公共角色；同时又作为普通社会的一员，充当私人角色。公共角色要求其代表人民利益不折不扣的贯彻执行政策，然而，应然判断终究不等于实然判断，理想的行为规范和行政实践之间毕竟存在一定差距，由于“经济人”理性的存在，政策执行者也在时刻追求自己利益最大化的执行方式，由于制度的不完善，这种角色错位极有可能导致权力寻租。权力寻租是权力所有者利用公权力直接寻求非生产性利润的活动，是通过权力去参与商品交换和市场竞争以获取物质利益。“权力寻租” 腐蚀的就是政策执行主体，通过政策执行主体角色异化改变公共政策的本意，使政策执行走样，甚至落空。在生产管理领域的“权力寻租”具体表现“官商勾结”：官员或者利用公权力为不合格的，内藏安全隐患的工厂或工程等提供“官府”保护来获取利益；或者利用为企业办理相关许可证、相关生产许可等证照收受贿赂，甚至官员及其家属自身就是老板和股东；“官商勾结”是公权力对经济生产的不正当的介入导致的权力腐败。政策目标指向群体通过利益回报的方式与政策执行官员结成了利益共同体，双方各取所需，却给人民生命财产的巨大威胁，破坏了政策的权威性。“官商勾结”使得政策的执行大打折扣，在证照审批等方面搞形式主义，走过场，结果就是使一些未达到相应要求的企业通过检查，从而引起各种事故及危害。这种由于政策执行主体和目标主体相勾结导致的“对策”行为极大的影响了原政策的执行，甚至使原政策成为一纸空文。

（三）、政策执行机制的缺陷是造成“上有政策、下有对策”的制度原因

1.机构林立，职能不清。长期以来，我国政府面临机构繁多、部门林立、职能设置重复的问题，造成各方利益难以均衡，政策执行过程中出现政策附加、政策抵抗等问题。具体到地市一级，因为职能划分不清，多头决策，导致政出多门和执行者相互“扯皮”、推诿现象，比如说关于公共场所的餐饮方面的安全卫生监测，张家界市疾病预防控制中心及张家界市食品药品监督局只能产生重叠，导致各个餐营业主疲于应付。

2.监督机制不完善，执行主体自身监督意识较弱。美国著名行政学家艾莉诺•奥斯特罗姆指出，“在每一个群体中，都有不顾道德规范，只要一有可能便采取机会主义行为的人”。因此，在政策执行过程中必须完善监督机制。我国监督主体在政策执行过程中由于自身监督意识是较弱、制度欠缺等方面的原因还存在监督乏力的现象。

3.组织内部沟通协调欠缺，政出多门。公共政策的执行往往牵扯到多个部门，政出多门就是由于部门间“各自为政”，缺乏沟通协调造成的，最终导致政府信用下降和政策执行的复杂性。同时，信息传达距离过长，上下级沟通渠道不畅，“上传下达”速度缓慢，耗时费力，造成资源浪费和政策执行延误。

（四）、政策执行人员素质影响

政策执行者是政策执行过程中“诸多因素最为活跃、最为关键的因素”。尤其是直接与政策受众打交道的基层工作者其政策水平、价值观念和政策执行方法决定了政策是否能实现政策目标。若政策执行者缺乏必--------------------------精品

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要的知识和能力，对政策理解不透就容易导致政策传达、宣传、执行中失真。政策执行者思想上拜金主义、利己主义、本位主义、官僚主义等阻碍国家政策的落实。

领导者的管理理念、思想作风直接作用于所在执行机构的政治文化和组织氛围。在我国，政府部门领导者即使政策执行者也是政策制定者，官僚主义作风影响下，政策执行者脱离民众，贪图舒服，做“官老爷”，令政策只成“口号”

三、“上有政策、下有对策”现象的治理对策

（一）、合理划分中央与地方事权，协调中央利益和地方利益的矛盾

如前所述，“上有政策，下有对策”现象的产生及盛行，究其本质原因，是利益的驱使。解决这一问题，首先应该做到从制度上合理划分中央与地方的事权，协调中央与地方的利益矛盾。具体来说，有两点措施：

1、按照各级政府的职能要求合理划分事权，避免在权力分配中既有权力空白又有互相侵权的现象。

2、按照各级政府承担的事权，合理划分各自的财权，兼顾中央利益和地方利益，尽 量使政策执行者的价值取向与中央政策的价值取向相吻合。

（二）、制定公共政策应具有公平性、正义性、明晰性的特点

1、政策制定时要考虑周全，征求多方建议和意见，尽所能照顾到各方利益。比如人民代表大会中，要给社会最基层的农民、工人这样的普通劳动者参会的机会，对其提出的建议要引起足够的重视。

2、要规范政策制定的程序。要重视民主的作用，学习、应用一些科学的理论方法来制定决策。

3、政策制定要贴近实际，明晰职责。要切实了解实际情况考虑所需，在坚持原则的前提下保证其灵活性，任务划分要明确。

（三）完善政策执行机制

1.落实责任追究机制。政策执行者其公共权力来源于公众，负有公共责任。建立责任制对其行为进行控制和规范势在必行。对岗位进行工作分析，明确职位职责、权利范围、能力要求等状况，将责任落实到具体个人，对政策执行偏差、执行误差，甚至违背政策、对抗政策造成严重后果的责任人给予有依据的惩罚措施。强化政策执行者责任意识和服务意识。

2.加强政策执行监督制度。实行政策执行公开化制度，增强政策执行活动的透明度——除涉及党和国家机密外，按照相关法律、程序公布信息，从而减少“暗箱操作”的生存空间。

3.完善政策执行的沟通协调机制。建立专业性的沟通协调机构，建立双向沟通的通常渠道，保证上情下达、下情上达和横向沟通顺畅。精简机构，利用现代科技，缩短沟通环节和距离，减少信息失真率。

（四）、强化监督主体的监督作用

要切断监督机构同地方党委和政府的联系，解散其形成的利益共同体。使得监督机构的财政权、人事任免权等不再受制于监督客体, 使得监督机构不再受制于监督客体, 为内部监督落实有效力提供组织基础。另一方面, 发挥社会监督作用，人民群众是政策主要对象，其政策感受更加深刻，且能够直接反映政策执行实际效果。政策执行的偏差造成的后果人民群众将是第一时间发现的，良好社会监督作用更全面、更具体、更直接，能有效缓解政策“滞后性”所造成的损失，和修正政策执行过程中的偏差。因此，应扩大群众政治参与，增强民众自为监督意识，完善我国检举制度，保护检举人人身安全。我们既不能过分的夸大“上有对策、下有政策”这一现象的负面作用，也不能忽视其带来的负面。

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参考文献：

梁仲明，王建军：《论中国行政决策机制的改革和完善》，《西北大学学报(社会科学版)》，2008年第3期.陈奇星：《试论加强和完善行政监督机制》，《社会科学》2009年第7期

范晓杰：《我国行政监督机制改革的路径选择》，《中共长春市委党校学报》，2007年第2期.郑宗仁，王子献：《我国行政监督机制缺失及其改革路径》，《江西社会科学》，2008年第11期.(美)詹姆斯•安德森：《公共决策(中译本)》，华夏出版社，1990年版.《贺国强认真总结推广基层实践成果和经验 以改革创新精神推进反腐倡廉建设》

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