宽带普遍服务的中国路径_中国网通宽带自服务
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宽带普遍服务的中国路径
【发布时间:2013年02月28日】 【来源：电信研究院】 【字体：大 中 小】
王钰铮 马慧 赵韩子
近年来，随着“村村通”电话工程的不断推进，我国电话普遍服务取得显著成效，同时“信息下乡”也直接促进了农村的宽带普及。截至2011年底，我国农村84%的行政村接通了宽带。随着“宽带中国”、“宽带普及提速工程”等促进宽带发展政策相继出台，普及、提速、降价已成为我国宽带发展的必然趋势，将宽带列入普遍服务的呼声渐高。
但对于我国如此庞大的人口数量、广阔的国土面积、复杂的地理环境，要想真正实现普遍服务所谓的“对任何人都要提供无地域、质量、资费歧视，且能够负担得起的服务”并不容易。与传统普遍服务相比，宽带普遍服务除了需要最基本的接入，即宽带网络的覆盖范围以外，还有带宽的要求，以及相应的应用和内容服务。因此，我们的宽带建设仍有很大差距，实现宽带普遍服务绝非易事。
ITU提出的“到2015年，所有国家应制定国家宽带计划或战略，指导宽带普遍接入和服务”是一项很高的要求，即便是我国“十二五”规划中提出的“到2015年末，城市家庭上网带宽达到20M，农村家庭上网带宽达到4M”，实现起来也需要做出艰苦的努力。
目前我国宽带普遍服务面临双重困境。
一是我国宽带发展没有设立普遍服务基金，虽然国家有相关扶持，但财政拨款杯水车薪，主要是鼓励基础电信企业承担社会责任，长期持续大规模投资对企业难度较高。二是由于实际建设与发展主要依靠基础运营商，这就导致了能够盈利的地区重复建设、竞争激烈，而贫困地区由于盈利较少甚至成本回收困难，则没有企业愿意进入，各地区之间发展存在很大的不均衡性，这不仅会影响到了我国宽带总体水平的提升，而且会导致城乡、区域间的数字鸿沟进一步加深。
设立普遍服务基金是国外实施宽带普遍服务的通常做法。
截至目前，全球有超过100个国家出台了宽带计划，其中绝大部分不仅包含了阶段性的速率目标，也提出了宽带普遍服务目标。同时，很多国家也出台了对宽带发展的支持政策,主要增加普遍服务基金，或是直接给与了财政支持。例如，2010年，英国政府机构政府拨款达到10亿英镑，实现在2017年年底前实现全英90%家庭接入最低速率2M宽带的普遍服务承诺。此外，英国还出资4.8亿美元为低收入家庭提供宽带补贴。美国联邦通信委员会发布了国家宽带计划实施细则，斥资72亿美元用于改善网络宽带，以实现2020年“至少1亿美国家庭应能使用平价宽带，实际下载速率至少达到100M，实际上传速率至少达到50M”的目标。
国外宽带普遍服务一般以设立普遍服务基金的形式来推动宽带基础建设为主。基金主要来源与运营商根据其利润的比例定期缴纳（类似于税收）、政府补助、社会捐赠等。在使用环节，国外基金使用首先要通过招标，由信息行业的监管机构或专门的理事会运作，各运营商根据自身的发展战略和综合实力进行投标；其次，根据运营商提供的网络、终端、应用软件和服务，请独立的第三方审计机构对其审计；最后，根据审计的结果，运营商获得基金的分类补贴。
借鉴国外宽带普遍服务推进经验，结合我国实际存在的问题，我们认为我国宽带普遍服务发展路径可以从以下三方面来考虑。
一、丰富参与企业主体，扩大宽带基础建设资金来源
在国家层面推进宽带普遍服务需政府出面协调资源的利用与共享，扩大宽带建设资金来源。政府可以按照普遍服务标准、受惠对象现状以及发展规划要求，从企业已上缴的累计利税中划出专项财政资金用以投入宽带普遍服务建设，尽量避免几乎完全由基础运营商独立埋单的情况。
宽带建设是互联网发展的基础，应扩大划拨利税企业范围，不仅包括基础电信运营商，ISP、互联网企业、广电部门都应为宽带普遍服务建设埋单，即凡是通过互联网连接直接或间接获益的部门都有义务按照某一比例缴纳普遍服务利税，甚至可以考虑跨行业的联合基金以及地方政府的合理分摊宽带建设成本。当然，政府要对参与利税贡献的企业给予一定的奖励和补贴，以实现长期持续的资金来源。
二、集中力量办大事，以政府项目形式落实宽带建设
1、以“部省联合，企业竞争”为项目执行方式
由于目前国家每年固定的财政拨款十分有限，拨款分摊到各企业、各省后资金更加不足，难以调动基础运营商推进宽带普遍服务的积极性。因此，可以考虑集中有限资金，支持重点项目的模式，项目可以一至三年为周期，每年评估项目开展效果实现资金滚动支持。项目管理由工信部统一部署，由当地通信管理局具体管理，由基础运营商主要执行，同时还可以考虑引入经营接入网、驻地网的民资企业等具备实力的经营主体共同参与。以项目管理的模式推进宽带建设，一方面可以提升地方通信管理局和地方企业的参与度，保证有限的资金发挥更大的作用，另一方面通过监督项目过程实施、定期审核项目成果，确保国家扶持宽带建设的财政拨款得到落实。另外，引入民资企业参与项目竞争还可以调动基础运营商的积极性，同时帮助有实力的民资企业提升市场竞争力，打破行业垄断，加速产业结构转型。
2、以“特殊人群、专项建设”为重点项目内容
虽然担负着普遍服务的义务，但出于赢利的考虑，基础运营商并不会特别照顾弱势群体，因此财政拨款在项目内容选择上可以优先考虑为特殊人群提供宽带接入服务，缩小不同群体间数字鸿沟，推进整体宽带普遍服务进程。
实际上，国家已经开始在对特殊人群接入宽带服务方面有所举措，例如宽带普及提速工程中提出了“残疾人学校”接入普及计划和“贫困县百校”宽带提速计划，在2012年，选择100所残疾人学校以及100所国家级贫困县中小学，由政府、企业联合出资进行宽带建设或提速，为每所学校提供一条不低于4Mbps的宽带接入专线，同时赠送电脑，并免除三年的上网费用。
三、加强偏远地区无线宽带网络建设，多种技术方案共同促进宽带普及
根据CNNIC报告统计，截至2012年6月底中国网民数量达到5.38亿，其中农民网民规模达到1.46亿，新网民51.8%来自农村，农村网民中有60.4%使用手机上网。
手机上网具有操作简便、成本低等优势，在农村等贫困、偏远地区更容易推广，因此，在欠发达地区加强无线网络覆盖，提升手机上网速度，不但可以暂时降低运营商在固定宽带方面的投资压力，也满足了农村居民的上网需求。当居民上网习惯逐步形成，对网速提出更高要求时，这些地区的有线宽带网络也能逐步覆盖，届时使用有线宽带的网民数量将有较大规模的提升，运营商投入的宽带建设成本也有望收回。
总之，宽带作为信息社会重要的基础设施，对于提升综合国力、拉动经济发展的作用日益凸显。找到适合我国国情的特色的发展路径，是确保我国宽带快速、健康、平稳发展的前提。
所谓“普遍服务”，即指对任何人都要提供无地域、质量、资费歧视且能够负担得起的电信业务。“普遍服务”这一术语最早由美国AT＆T总裁威尔先生在1907年年度报告中提出，其原话为......
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