中国事业单位的改革之路回顾_中国改革之路

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中国事业单位的改革之路回顾

北京大学博士 吴昊

无锡市机构编制委员会办公室

站在2011年这个最新的时间点上回望过去，中国的事业单位改革之路，从宏观上大致可以分为三个阶段：第一阶段是早期探索阶段，事业单位改革步伐较慢，只是为配合行政体制改革和经济体制改革而开展；第二阶段以1996年国家发布《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》为标志，正式从国家层面提出“要把事业机构改革提到重要的日程”，事业单位改革由被动变主动；第三阶段以2006年《关于事业单位分类及相关改革的试点方案》颁布为标志，从此，“分类改革”正式被确立为事业单位改革的主要方向，并延续至今。

第一阶段 初步的探索

这个阶段从1978年改革开放开始到1995年，其特点是事业单位改革依附于经济体制改革和行政管理体制改革而进行，其独立性不强，而且改革的步伐较慢，领域也较狭窄。国家在这一阶段，除了1993年启动的事业单位工资制度改革以外，基本上没有出台较有影响力的改革措施、政策文件，无锡市的事业单位改革在这一时期也显得风平浪静、波澜不惊。

改革开放以来，中国社会最大的变革莫过于传统的公有制一统天下的格局被打破，市场经济体制开始确立并迅速繁荣起来。无数的非公有制经济实体如雨后春笋般出现在中国大地上，一些传统的老国有企业也纷纷以建立“现代企业制度”为目标，对所有制形式、管理方式等进行革新改造；另一个主要变革发生在行政管理领域：1982年的改革着重于精简机构，明确行政、事业、企业的关系，1988年的改革提出了“转变职能”这个关键，1993年的改革则要求适应经济改革的需要，对综合经济领域进行了大幅度的调整和撤并„„

而正如在上一期《事业单位的产生和改革动因》一文中所提到的，我国事业单位的一大特点，就是“党政机关、事业单位、各类企业构成社会三大系统”彼此之间有着千丝万缕的关系，“在管理体制上，绝大多数事业单位依附党政机关”，因此，经济领域和政治领域的改革很快就波及到了事业单位。很多事业单位的改革基本上是与经济体制改革或党政机关的机构改革同步进行的，有些事业单位直接“下海”转成了企业，有些则因为主管机构的撤并、调整而也随之进行了隶属关系等调整。

在这期间，高等院校和科研机构进行了调整设置、机关后勤社会化开始试点、职称评审工作恢复、开始推行专业技术职务聘任制、适当下放事业单位组织人事管理权限等，这可以视作为事业单位机构和人事制度改革的初步探索。这期间，事业单位的管理自主权也不断加大。国家建立了政府特殊津贴制度；对各类人员实行分类管理，进行工资分配制度重大改革；人才市场作为新生事物开始自下而上地涌现；进行了管理人员和专业技术人员辞职辞退制的试点；进一步推行专业技术职务聘任制。

在这一阶段，国家提出“事业单位改革是行政管理体制改革和机构改革的重要组成部分”。一些相关领域的试点工作已取得进展。如聘用制作为事业单位的一项基本用人制度，打破人才单位所有，逐步使人才社会化，推行人事代理制度，在一些省、市普遍实行，收到显著效果。1992年党的十四大提出，按照机关、企业和事业单位的不同特点，逐步建立健全分类管理的人事制度。

事业单位改革的第一阶段从时间上看是最长的，期间中国社会经历的变革也最为剧烈。这一阶段，从总体来看改革的主角是经济体制和行政体制，事业单位改革更像是站在幕后而不是台前。但是，随着其他两项改革的进行，一些事业单位功能定位不清、政事不分、事企不分、机制不活、公益服务供给总量不足、供给方式单

一、资源配置不合理、质量和效率不高等问题暴露地越来越明显，一场以事业单位为核心的改革已经是“箭在弦上”。

第二阶段 从幕后到台前

1996年7月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布了《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》，提出“要把事业机构改革提到重要的日程”，从此，事业单位改革正式由“配角”变成“主角”、从幕后走到了台前。

此次改革的基本思路是“确立科学化的总体布局，坚持社会化的发展方向，推行多样化的分类管理，实行制度化的总量控制”。在这一文件中，提出了要“根据事业单位的不同情况，分类进行改革”的初步设想，具体做法：

一是积极发展既为社会主义市场经济所急需，又在经费上实行自收自支或企业化管理的事业单位。此类事业单位在财务上要与党政机关脱钩，其工作人员不能由国家公务员或党的机关工作者兼任。按有关政策靠行政性收费的事业单位，要实行收支两条线，其编制要从严控制。

二是撤并压缩不适应国民经济和社会发展需要的事业单位。对因部门所有、条块分割而人为重复设置的事业单位，要根据不同情况，分别予以合并或撤销；对规模较小、服务对象单一的事业单位要适当合并，提高规模效益；对长期不出成果，社会效益差的事业单位，要在规模、建制方面压缩或撤销。

三是严格控制财政拨款事业单位的机构和人员编制，使其与国家的经济发展水平相适应。要推进有条件的全额拨款事业单位按照有关规定开展有偿服务，逐步向差额补贴过渡；差额补贴的事业单位，要进一步创造条件，向自收自支或企业化管理过渡。四是对那些主要从事生产经营活动的事业单位，应改为企业。对一些现在实行企业化管理，可以主要由市场引导资源配置的应用技术开发单位等，也可以并入企业或改办为科技先导型企业。

2000年8月，中央下发了《深化干部人事制度改革纲要》，提出改革的基本目标之一，就是要“形成符合党政机关、国有企业和事业单位不同特点的、科学的分类管理体制，建立各具特色的管理制度”，为此，要以推行聘用制和岗位管理制度为重点，逐步建立适应不同类型事业单位特点的人事管理制度，改革事业单位的收入分配制度。

这一时期，有关事业单位人事管理的改革也有了实质性的进展。2002年，国务院办公厅转发了原人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》，明确了聘用制度的相关政策规定。此后，全国实行聘用制的单位占事业单位总数的比例从2004年的36%，逐步增加到2009年的80%。

在这一阶段，无锡市的事业单位改革有了质的飞跃。2002年1月，根据中央和省的有关政策精神，无锡市成立了由常务副市长任组长，市体改办、人事局等十一个部门组成的“事业单位改革指导小组”。1月23日，下发了《市政府批转市经济体制改革委员会办公室等关于推进市属事业单位改制转制的暂行意见的通知》。3月，召开了全市事业单位改革工作会议，对经营性事业单位转制改制工作进行了全面的部署。2003年6月，无锡市企业和事业改革领导小组合并，成立了市企事业单位改革领导小组，统一领导和推进全市企事业单位改

革的日常工作。8月 无锡市企事业单位改革领导小组下发了《关于印发的通知》。自此，关于全市经营性自收自支事业单位改革的政策框架基本齐全，经营性事业单位的转制改革工作进展顺利。

2005年6月，随着生产经营性事业单位转制改革工作的基本完成，无锡市委、市政府联合下发《关于全力实施改革攻坚七项重点工作的决定》。决定按照“分类定位、分开管理、分别改革”的要求，继续推进事业单位改革。12月，无锡市在不增加人员编制、不增加财政负担的前提下，在教育、文化、卫生、体育领域实施管办分离的改革探索，分别成立了市医院管理中心、市学校管理中心、市文化艺术管理中心、市体育场馆和训练管理中心。将本行业市属非行政管理类事业单位统一划入中心，实施集中管理。

这一时期，无锡市在事业单位管理机制方面也取得了实质性的进展。2005年，以两办联合发文形式相继出台了《关于全面推进事业单位分配制度改革的指导意见》、《关于进一步完善事业单位人员聘用制、强化岗位管理的实施意见》、《无锡市事业单位公开招聘工作人员实施细则》、《无锡市事业单位公推竞岗、公开选拔领导干部实施意见》等一系列规定，加强了人事管理的科学化、规范化、制度化。

第三阶段 改革方向的确立

2006年，可以看作为我国事业单位改革发展史上的一个分水岭。因为从这一年起，中央制定颁发了《关于事业单位分类及相关改革的试点方案》，正式将“分类改革”确立为下一步事业单位改革的方向，此后的一系列改革也都围绕“分类改革”这一中心而展开。从这一年开始，关于我国事业单位的类别划分被确定为三类，每一大类的改革途径也基本确定。从这一年起，有关事业单位的配套制度建设和管理机制建设也突飞猛进，改革逐步向深水区迈进。

2006年7月，中央编制办经国务院批准，制定了《关于事业单位分类及相关改革的试点方案（征求意见稿）》（以下简称《方案》），对事业单位分类改革提出了初步的思路。《方案》根据现有事业单位的社会功能，将其划分为承担行政职能的、从事公益服务的和从事生产经营活动的三个大类（这样的类别划分，与今年3月份《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》所确定的划分类别已基本一致，只是在关于公益类事业单位的细分上略有不同）。在随后的十七届二中、四中、五中全会上，都对推进事业单位分类改革作了进一步的强调。这期间，各地的地方改革和行业性改革也风起云涌，例如07年开始的深圳市事业单位改革，08年启动的广东省事业单位分类改革等，通过改革试点，积累了大量的实践经验。

在这一时期，有关事业单位管理的制度建设也不断加速。2006年2月9日，人事部发布实施了《事业单位公开招聘人员暂行规定》，这是我国首次就事业单位进人问题作出的专门规定。根据《暂行规定》的要求，从2006年起，所有事业单位的新进人员，除国家政策性安置、按干部人事管理权限由上级任命及涉密岗位等确需使用其他方法选拔任用人员外，都要实行公开招聘。2006年11月17日，人事部又正式公布了《事业单位岗位设置管理试行办法》，明确事业单位岗位设置实行核准制度，严格按照规定的程序和管理权限进行审核，经核准的岗位设置方案作为聘用人员、确定岗位等级、调整岗位以及核定工资的依据。

一些影响事业单位改革的深层次问题也于这一阶段破冰。1月，事业单位养老保险制度改革方案下发，山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期开展试点。

进入2011年，分类推进事业单位改革有了更大的进展：3月，《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》正式发布，8月国务院办公厅印发了《分类推进事业单位改革配套文件的通知》，推出了分类推进事业单位改革的9个配套文件。自此，分类推进

事业单位改革有了全国统一的时间表，在改革指导思想、基本原则、具体方法、配套措施等方面都有了详细的规定。

尽管事业单位的改革取得了显著的进展，但是也应该看到“冰冻三尺，非一日之寒”，横亘在改革面前的阻力也是非常明显的。从历史的角度来看，事业单位长期以来作为行政体制改革和经济体制改革的“缓冲区”，曾接纳了在这些领域的改革中遇到的大量问题、矛盾。例如，在行政体制改革在精简机构、精简人员的过程中，很多裁撤下来的人员被推给了事业单位，造成本就庞大的事业单位更加“臃肿”，其内部关系也变得更为复杂；另外，近年来出现的一些新情况、新动向，也加剧了事业单位改革的难度。如一些沿海地区，外来人口大量增加，对基本公共服务的需求大增，提供此类服务的事业单位的机构、编制均无法满足现实需要。

事业单位改革影响力大，牵涉面广，很多问题都是“牵一发而动全身”，需要出台配套措施、多部门联合推进。如关系密切的养老改革问题，广东曾起草《广东省事业单位分类改革实施意见（征求意见稿）》，而此方案刚一提交各事业单位内部征求意见，“就引起混乱和不稳定”、“大批人申请提前退休或买断工龄”。其他包括编外人员进编问题、基层事业单位管理问题，等等，都需要在制定改革措施的过程中通盘考虑。即使是按照分类改革的思路，下一步在如何科学划分事业单位类别？如何指导行政管理类事业单位“行政回归”？等问题上，都需要进一步的摸索。