公益类事业单位法人治理结构探析[全文]_事业单位法人治理结构

公益类事业单位法人治理结构探析[全文]由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“事业单位法人治理结构”。

公益类事业单位法人治理结构探析

2010-09-30 06:31:00 来源: 湖北日报(武汉)跟贴 0 条 手机看新闻

法人治理结构是市场经济条件下，实现各种法人有效治理、平衡各种利益、达到多赢的基本形式。公益类事业单位存在的种种问题，实际上是由于事业单位治理不善造成的，而治理不善的根本原因在于治理结构的不合理

从上世纪80年代开始，我国事业单位改革走过三十年的历程，取得的进展和成就有目共睹，但也存在很多问题。以往改革的最大成效是通过放权、搞活等一系列手段，调动事业单位的积极性，但最大问题是在放权、搞活的同时，忽略了政府的监管职责，忽略了从内部和外部对事业单位进行有效的引导和控制。其结果是事业单位在提高效率、政府在减轻财政负担的同时，事业单位却过度偏离了组织的公益目标，违背了组织设立的初衷。国际公共管理的经验表明，政府分权的前提是政府具备较强的组织能力，能够从组织内部和外部对事业单位进行有效的引导和控制。否则，简单化的分权，最终会导致混乱和失序，而无法实现改革的目标。而从组织内部和外部对事业单位进行有效控制和引导的前提是建立完善的法人治理结构。因此，未来中国事业单位改革的核心问题应该是法人治理结构的建构。公益类事业单位法人治理结构内涵

法人治理结构是基于委托——代理关系，形成由利益相关者组成的理事会和负责日常事务的管理层，通过权责分明、互动互利的有效机制，实现对利益相关者的约束与激励，促进事业法人的良性发展。它的目标是实现政府监管有力、事业单位充分自主、社会公众积极参与。

一般认为，事业单位需要建立法人治理结构的主要原因在于事业单位“所有权与控制权的分离”，及其形成的委托——代理关系。由于事业单位的所有权属于发起的政府机关，而事业单位的控制权属于内部管理层，因此，事业单位的所有权与控制权是相分离的。在所有权与控制权“两权分离”的情况下，就必然存在着委托——代理关系。通常，代理人很容易利用信息不对称来欺骗委托人，牟取个人或组织的私利。而这正是目前事业单位偏离公益目标的主要原因。法人治理结构的建立则有助于通过组织内部与外部的问责交代，实现委托人对代理人的激励与监督，并降低引导和监督的成本，提高引导与监督的效率，使代理人能够真正维护代表公众的委托人利益，实现社会公益的目标。

国内外法人治理结构的理论和实践都向人们揭示，任何一种治理结构模式都体现了两个核心问题：一是建立委托——代理关系，即理（董）事会接受所有者的委托行使决策权，由理（董）事会选聘产生的执行层行使管理权（代理权），明确委托——代理关系；二是形成有效的分权制衡，即决策者、执行者（管理者）、监督者之间能够通过法人治理组织机构，建立相互独立、相互制约、相互配合的制衡机制。而这正是科学有效的法人治理结构的本质内涵。

公益类事业单位存在问题的根本原因是法人治理结构存在缺陷

我国公益类事业单位改革的总体目标可以理解为：建立以社会主义市场经济发展和民主政治建设相适应，功能完整、结构合理、运行高效，有利于促进事业单位和公共服务事业健康发展的管理体制和运行机制。改革开放三十年多来，虽然国家对事业单位进行过多次大小规模的调整和改革，但尚未达到预期效果。目前，我国事业单位管理模式严重依赖行政命令，内部管理权利配置有失平衡，社会监督机制尚未建立，加之法律规范又缺乏相应的实施细则，政府职能转变又处于过渡状态，尚未完全明晰化，这些因素导致了公益类事业单位组织形式单

一、政府与公益类事业单位之间责权不清、所有者缺位、单位内部人控制现象严重。再加上前期事业单位推行的“扩大事业单位自主权”和“市场化措施”，使它们违背国家举办公益事业单位的社会公益目的和自身的公益目标，一味追求小集体甚至小集团私利，不择手段，甚至违背国家政策、管理制度和社会公德，谋取不当利益，以公共服务的名义营利。而公益类事业单位存在这些问题的根本原因是法人治理结构存在着缺陷。

构建公益类事业单位法人治理结构路径探析

法人治理结构是实现法人有效治理的重要途径。国外经验和国内实践证明，法人治理结构是市场经济条件下，实现各种法人有效治理、平衡各种利益、达到多赢的基本形式。公益类事业单位存在的种种问题，实际上是由于事业单位治理不善造成的，而治理不善的根本原因在于治理结构的不合理。因此，要实现社会公益服务的最大化，就必须建构产权归属清楚、公益目标明确、约束机制完善、微观运行高效的公益类事业单位法人治理结构。

首先要推进政事分开，进一步明确公益类事业单位独立法人地位。从公益类事业单位治理结构改革的主体而言，事业单位法人治理结构的构建、调整与健全固然是一个重要内容，但是，从世界各国典型的公立组织治理结构模式来看，中国公益类事业单位法人治理结构模式的弊端与各级政府相关的制度安排有很强的关联性，因为政府是我国公益类事业单位的举办者和管理者，掌控着基本的经费和资源，政府的管理模式直接影响着这类事业单位的体制与管理。因此，建立科学、规范的事

业单位法人治理结构，首先必须理顺政府与公益类事业单位的关系，实现政事分开、管办分离，使公益类事业单位成为真正独立的法人。法人治理结构实际上是通过制度安排，达到所有权、经营权和监督权的分立与制衡，使利益相关方各得其所。建立公益类事业单位法人治理结构，就必须实行所有权与管理权的真正分离，充分保障事业单位的自主权。政府本身只能作为举办者，行使所有者（出资人）的职权，即通过委派有关人员在事业单位理事会中担任理事，参与事业单位的决策和监督，使公益类事业单位成为真正意义上的独立法人实体。这是构建事业单位法人治理结构的前提。

其次要建构理事会——行政负责人的治理结构模式。由于我国现有公益类事业单位所有制结构单一，几乎全部由国家投资举办，无须明确股权结构。因此，在这些单位中推行建立法人治理结构，大都应建立以理事会为主导的治理结构模式。理事会是本单位的决策和监督机构。理事会成员一般应包括举办单位、资产监管部门、管理层、职工代表、服务对象、知名人士、社区等方面的代表。这样，一方面可解决这些单位所有者（委托人）缺位问题，另一方面又兼顾了各利益相关方的利益。理事会应当向举办单位负责，其职权主要包括：制定和修改本单位章程、业务发展规划、聘任或解聘单位行政负责人，根据行政负责人的提名，聘任或解聘单位的副职、财务负责人，决定单位内部机构设置及基本管理制度，筹备召开理事会会议，监督行政负责人执行理事会决议情况等。行政负责人是事业单位的执行机构，执行理事会的决议，向理事会负责，在理事会的授权下独立自主地开展工作。为了和现行“党管干部”管理制度相衔接，党委（组）班子成员和工会（职代会）主要负责人必须进入理事会，从党委（组）班子成员中推选理事长。同时，行政负责人应当从党委（组）成员中产生。以此确保事业单位在决策和执行过程中，能够与党中央保持高度一致，能够较好地贯彻落实党的路线、方针和政策。

最后要科学建构法人治理结构的制度规范与保障。科学而富有效率地治理结构，不仅仅是指治理组织结构，同时也包括规范事业单位治理结构运行的治理机制和治理规则。因此，保证公益类事业单位法人治理结构的实际运作，并提高治理效率，必须做到规范的治理结构、有效的治理机制、相应的治理规则三者的有机结合，缺一不可。因此，为了使事业单位法人治理结构真正有效运转，除了设计合理、科学的治理结构和制衡机制外，还必须切实解决两大重要难题：一是要防止治理结构中“权力的人格化”，即防止机构的权力演变为“个人”的权力，防止个人的专断；二是要防止“互相制衡的主体之间的共谋”，为了局内个人的利益而牺牲单位的利益，牺牲单位对社会提供最大化公益性服务的社会公共利益。而要防止这两类问题的出现，就必须对事业单位的治理规则和治理机制进行立法。

作者单位：省社会科学院