中国证券交易所自律监管体制的问题及其改进_证券交易所自律监管
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中国证券交易所自律监管体制的问题及其改进
作者：刘志华
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[摘要] 证券交易所是证券市场监管结构中角色独具的重要力量。当前我国证券交易所应有的作用还没有完全发挥出来，特别是在自律功能的发挥方面还存在着很大的缺陷，这对我国证券市场的完善和发展是非常不利的。本文针对我国证券交易所自律监管的现状和问题，提出一些改进的方法。
[关键词] 自律；监管； 证券交易所
[中图分类号] D922.287 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2008）11-0041-03
在各国的证券监管体制中，证券交易所始终都是以一个重要的自律机构的形式在整个证券监管体制中发挥着十分重要的作用。我国的证券交易所从一开始就是在政府指导和扶持下建立起来的，这使得我国的证券交易所与国家监管机构存在着某种天然的联系。1995年，国务院明确提出了证券市场的“八字方针”：“法制、监管、自律、规范”，把政府监管和行业自律都放在了十分重要的地位。经过十多年的发展，我国的证券监管体制取得了长足的进步，但是这种进步仍然主要体现在政府监管方面，自律监管制度的发展则明显滞后。为了适应经济、金融全球化的发展趋势，完善证券交易所的自律组织功能，发挥其在行业自律、诚信建设和业务创新方面的职能已经成为市场发展的客观需求。
一、中国证券交易所自律监管制度的现状
为了强化我国证券交易所的自律监管职能，我国的立法部门多次修订了《证券法》，最后一次修订是在2005年并于2006年1月1日正式开始施行。新的《证券法》在法律上明确了证券交易所作为自律组织的地位，强化了其自律监管职能，这是我国立法上的一个重大发展。根据《证券法》的规定，证券交易所是为证券集中交易提供场所和设施，组织和监督证券交易，实行自律管理的法人。这一定义，第一次在《证券法》中明确了交易所自律管理的职能和交易所自律组织的性质。新的《证券法》还将原证监会享有的本该属于证券交易所的权力转移到证券交易所。例如，依照新《证券法》，证券上市交易申请由证券交易所审核同意，不再由证监会核准。暂停或者终止股票上市交易，由证券交易所直接决定，不再由证监会决定或者由证监会授权交易所决定。甚至交易所对证券上市条件也享有一定的自主权，即交易所可以规定高于《证券法》规定的上市条件。另外，新《证券法》还进一步明确了交易所制定规则的权力，规定“证券交易所依照证券法律、行政法规制定上市规则、交易规则、会员管理规则和其他有关规则，并报国务院证券监督管理机构批准”。这一规定，明确了交易所制定规则的范围、内容及程序，而制定规则是证券交易所自律监管职能的集中表现。因此，《证券法》的修改确立了证券交易所自律组织的地位，而且有关自律监管权力的规定也与发达证券市场的做法基本一致。
在我国，证券交易所对其会员——证券公司的监管包括两个层次，其一是基于行政授权与行政委托的行政性监管，其二是基于内部自治规则的自律监管。中国证券交易所监管权力的法律基础主要包括两个方面：
1.行政授权与行政委托。
(1)《证券法》第五章以专章规定了证券交易所的性质、设立、权利、义务等内容，其中交易所可实施的具有对会员监管性质的权力主要包括自行支配各项费用收入；对证券交易实行实时监控；收取交易费、席位费和会员费并提取风险基金；制定证券集中竞价交易的具体规则，制订证券交易所的会员管理规章和证券交易所从业人员业务规则。
(2)2001年12月12日证监会令第4号颁布的《证券交易所管理办法》中细化了交易所对其会员监管的职权范围：制定具体的会员管理规则；决定接纳或者开除会员；对会员取得的交易席位实施严格管理，会员转让席位必须按照证券交易所的有关管理规定由交易所审批；根据国家关于证券经营机构证券自营业务管理的规定和证券交易所业务规则，对会员的证券自营业务实施监管；在业务规则中对会员代理客户买卖证券业务做出详细规定，并实施监管；每年对会员的财务状况、内部风险控制制度以及遵守国家有关法规和证券交易所业务规则等情况进行抽样或者全面检查，并交易记录及其他文件、资料；可以根据证券交易所章程和业务规则对会员的违规行为进行制裁。
2.自律性规范。
基于证券交易所与会员之间内在的契约式的私法自治关系，交易所章程是交易所对其会员所具有的自律监管权的法律基础。我国深、沪两交易所成立之时，章程内容都比较简单，此后亦未作大的修改，两所章程虽然都确认了交易所对其会员的监管权力，但主要停留在口号的层面，并没有细致的规定，只有对会员的处分方式较为清晰，其中深交所的处分权有罚款、书面通报、暂停参加场内交易、开除会籍四种，上交所的处分权则增加了口头警告一项。直到根据证监会1998年6月5日发布的证监交字[1998]12号《关于加强证券交易所会员管理的通知》的精神，深圳证券交易所制定了《深圳证券交易所会员管理暂行办法》，上海证券交易所制定了《关于加强会员管理的暂行规定》，于1998年8月3日得到了证监会证监交字
[1998]16号的同意批复并颁布实施，交易所对会员的自律监管才有了比较充分和详尽的依据。此后，深、沪交易所还陆续在业务指引等文件中零散规定了会员的业务准则和自律规范。
二、中国证券交易所自律监管制度存在的主要问题
虽然我国《证券法》已经对自律监管进行了比较重要的立法改革，但证券交易所自律监管职能的实现，除了立法
上对交易所自律监管地位和职权的确认，更需要良好的外部环境。目前，我国的证券交易所自律监管依然存在很多问题，这些问题主要表现在以下几个方面：
第一，证券交易所自律监管手段缺失，监管力度有待加强。我国的证券交易所虽然处于“一线监管”的地位，但实际监管力量、监管手段、处分权力明显不足。这种状况一方面增加了政府的监管成本，另一方面由于政府监管固有的失灵风险，也造成了监管效率的降低。从深、沪两大交易所成立至今，正式使用过的会员处罚措施只有通报批评和警告两种，即使这两种非常轻微的处罚方式，交易所也碍于稳定市场和投资者的需要而仅使用过为数不多的几次，更不用说暂停业务或者取消会籍等较为严厉的处罚措施了。因此，交易所除了席位管理之外，其他的监管手段基本上只能停留在纸面上，形同虚设。
第二，中国证监会的行政监管与证券交易所的自律监管界限仍然模糊不清。这主要表现为：(1)法律、法规和规章对于证券交易所的授权太过笼统，缺乏操作性，只有授权性规范但没有保障实施的必要手段；(2)授权不明确，例如证监会和证券交易所、证券业协会都有对于证券公司违法违规行为的调查和处罚权，但如何具体操作，却没有明确规定。由于政府监管的集中性和统一性，并且证券法本来就规定证监会有权监督自律组织，事实上即使明确赋予自律组织权力，证监会仍然有充足的理由介入其中。这种随意性和不确定性的存在不仅
不利于提高自律组织的监管积极性，而且极易造成监管责任的相互推诿或监管措施的重复实施，导致监管对象有机可乘或不堪重负。
第三，证券交易所缺乏应有的独立性。这是目前阻碍我国交易所自律监管职能发挥的主要障碍。在成熟的证券市场，证券交易所和政府证券监管机构各自独立，二者是一线监管者和监督者关系，不是领导和被领导的关系，也不存在直接的隶属关系。而目前我国证券交易所的现状却是，政府证券监管机构对证券交易所干预过度，交易所沦为中国证监会的附属机构，难以确保交易所的自律监管。最典型的表现是证监会控制了交易所的人事安排。根据《证券交易所管理办法》第20条和第21条的规定，在政府能够委派半数理事，且理事长和副理事长均由证监会提名的情形下，交易所的理事会实际处于政府监管机构的控制之下。另外，根据《证券法》第100条及《证券交易所管理办法》第24条和第25条，总经理设置的法定化以及作为法定代表人的规定，无疑凸显了总经理的地位。作为证监会任免的人员，总经理地位的凸显显然体现了证监会强化对交易所控制的意图。可以看出，无论是理事会还是交易所的总经理、副总经理乃至交易所的中层干部，无不处于证监会的控制之下。而且，交易所的会员大会长期不召开，会员根本无法行使应有的权利。在会员大会名存实亡，证监会控制交易所的决策机构和执行机构的背景下，交易所的独立性显然无法得到保证。
第四，深、沪两大证券交易所对会员监管重复。目前，我国深、沪两大交易所的会员构成几乎是完全相同的，两所的《会员管理暂行办法》中都明确规定了交易所有权对会员进行风险监控，要求会员提交月度、半年度或年度材料，交易所在对会员进行年度检查后，还要将年度检查结果上报给证监会。且不论该制度在实践中的执行状况如何，仅从《办法》的规定本身来看，至少表明每家证券公司对同一事项要向两个交易所报告，而证监会每年都会收到两份同样内容的年度检查结果，这无疑是对有限监管资源的浪费，也给被监管者造成了不必要的负担。交易所之间的良性竞争环境没有形成。
三、完善中国证券交易所的自律监管体制
针对以上的弊端，笔者认为，我国还应从以下方面进一步完善交易所的公司治理，减少政府监管者对证券交易所的不当干预，树立政府监管者和证券交易所之间相互独立和相互监督的关系。
(一)完善理事会(董事会)制度。
1.改变理事长和副理事长由证监会提名的做法。交易所的理事长和副理事长直接由政府监管机构提名，并不符合通常的惯例。政府既然已经委派了理事会的部分成员，则理事长和副理事长自然应该由理事会选举，最多只是理事长、副理事长必须经过政府监管部门的同意即可，政府监管机构直接提名理事长和副理事长缺乏充足理由。
2.考虑在会员制的交易所中，将理事会改为董事会。理事会改为董事会的优点在于，可以将《公司法》中关于董事的规定适用于交易所的董事。在采用理事会的情形下，交易所理事的义务和责任缺乏明确的法律依据。美国的NYSE是一家会员制的证券交易所，该交易所的决策机构成员也从原来的理事改称为董事，说明了会员制交易所以董事会作为交易所的决策机构或许更为合理。我国台湾的《证券交易法》在会员制交易所中也规定了董事会，并且将公司法中董事、监事的规定适用于会员制交易所的董事和监事，值得借鉴。同时，应当完善董事会的结构和组成，在董事会之下设立若干委员会，并引入独立董事制度。
(二)完善交易所的经理制度，改变经理人由证监会任免的做法。
证券交易所的总经理、副总经理由证监会任免违背法理。通常认为经理是公司日常业务的负责人，经理应由理事会或者董事会聘任或者解聘。在交易所面临激烈竞争，且越来越进行市场化经营的背景下，经理人员理应由交易所的理事会从经理市场的合格人选中进行挑
选，由政府任命总经理而且强行将总经理作为交易所的法定代表人显然违背一般的法理，不利于交易所进行市场化的经营，而且也难以处理理事会和总经理的关系。既然《证券交易所管理办法》规定理事会作为决策机构，则理事会有权对总经理、副总经理等执行机构进行监督和考核，但在总经理、副总经理由政府任免的情况下，理事会显然难以对总经理、副总经理进行有效的监督和考核。折中的做法是由理事会聘任或者解聘总经理、副总经理，报中国证监会同意。这样一方面理顺了理事会和经理的关系，也照顾了证监会的现实态度。
(三)废除证监会对交易所的业务尤其对于证券交易品种的事先批准。
按照现行规定，证券交易所上市新的证券交易品种，必须经过证监会批准。证券交易所以联网等方式为非本所上市的证券交易品种提供证券交易服务，应当报证监会批准。过多的事先批准程序阻碍了交易所的创新精神，限制交易所之间的竞争。合理的做法应是允许交易所不断开展新的业务品种，彼此展开竞争，满足投资者和证券商的需求。由于交易所的业务规则必须经过证监会批准，证监会依然可以对交易所的交易品种起到间接的监督作用，过多的事先审批不合时宜。
(四)进一步强化交易所作为自律组织的自治权限。
修订后的《证券法》规定，证券交易所对证券上市条件享有一定的自主权，可以规定高于《证券法》规定的上市条件。笔者认为，这一规定还可以进一步放宽。上市服务是交易所提供的最主要的产品或者服务，允许什么样的公司上市或曰公司上市条件是交易所保持自身特色或者竞争力的重要内容，过高的上市标准可能将许多拟上市的公司拒之门外，影响交易所的业务扩展，过低的上市标准，虽可以拥有更多的上市对象，却可能影响交易所的声誉，同时影响投资者的投资热情。从这个意义上讲，上市条件是证券交易所的经营策略问题，应当允许交易所自行决定，不宜由法律做出统一的规定。而且，如果由交易所自行决定上市条件，则不同的交易所可以规定不同的上市条件，彼此展开竞争，甚至不同的交易所可以主要为不同类型的公司提供上市的机会。例如，在美国，纽约证券交易所主要为成熟的企业提供上市服务，纳斯达克主要为成长型的企业提供上市机会。因此，未来可以考虑将上市条件完全交给交易所自行决定。由交易所自行决定上市条件和核准上市申请，并不意味着政府对公司上市条件和上市程序撒手不管，由于交易所的规则包括上市条件和上市程序在内的上市规则都必须经过证监会的批准，证监会依然可以间接地进行监管。
