民政创新机制研究报告_民政调查报告
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我国民政体制机制创新研究报告
作者：湖南省民„ 文章来源：民政部 更新时间：2006-6-16
社会主义市场经济体制的建立，使民政工作的内涵和外延发生了根本性变化，这种变化对传统的民政体制机制形成了大的冲击和挑战。在新形势下如何通过民政体制机制创新，使民政工作在经济社会发展中“解决民生、维护民利、落实民权”的重要作用得到充分发挥，确保民政工作紧紧围绕新一届中央领导集体提出的科学发展观、构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村、加强社会建设与管理等一系列重大战略部署真正落到实处，急需在理论上进行深入研究和探讨。因此，在第十二次全国民政会议召开之前，对我国民政体制机制创新问题进行专题调研，为大会的召开进行理论准备，是十分必要和十分及时的。
一、我国民政体制机制的历史沿革
民政是一个历史范畴，在不同社会、不同历史时期具有不同的性质、职能、任务和不同的业务领域，它随着经济社会的发展而调整。民政体制机制作为民政事业的管理制度和运行手段、方式、也是不断发展变化的。
1．新中国成立前的民政事务管理体制和运行机制
早在原始社会末期、奴隶社会前期，我国已有“民政”因素萌芽。以后各个朝代民政的内容与名称都不尽相同，但可以看出民政的形成和发展越来越趋向于集中、统一，并逐渐构成体系。到了清朝，已经设置了民政事务的专管机构——民政部。民国成立时，大总统下辖10个部，由内务部掌管全国民政事务。地方政府省设内务厅、道设主管民政的科员、县设内务科或第一科，管理所辖地方民政事务。
2．新中国成立后至改革开放前的民政体制机制
1949年11月成立内务部（位列30个部、会、院、署、行之首），主管国家民政事务；地方的大区设民政局，省设民政厅，专署和县设民政科。内务部内设机构有办公厅、干部司、民政司、社会司、地政司和优抚司等6个单位，形成了新中国民政体制机制的基本架构。直至1966年，其业务虽有调整，但变化不大。“文化大革命”开始后，1969年1月内务部被撤销，内务部所主管的业务分别由公安部、财政部等多个部门机构承担。
3．改革开放以来的民政体制机制
1978年3月，全国人大五届一次会议通过决议，设立中华人民共和国民政部。5月，民政部正式成立，内设办公厅、政治部、优抚局、农村社会救济司、城市社会福利司、民政司、政府机关人事局和中国盲人聋哑人协会等机构。此后20多年来，民政业务逐渐增加，但体制机制一直变化不大。在国务院历次机构改革和机构调整中，民政部都作为“国务院组成部门”被保留，其基本职能一直没有改变。特别是在建立社会主义市场经济的过程中，民政部门通过对社会收入的再分配，在帮助社会弱势群体解决生活困难，化解社会矛盾方面，发挥着越来越重要的作用，这表明民政部门行政管理职能呈进一步强化趋势。随着民政职能全面履行，一个“政府主导、部门协作、社会参与”的民政工作综合协调运行机制正在全国逐渐形成。
二、我国民政体制机制的现状分析
新中国建立以来，特别是改革开放以来，我国的民政事业得到迅速发展，各项工作成就瞩目，民政体制机制日趋完善。但是，随着经济社会的发展，业已形成的民政体制机制与面临的民政工作发展变化的新趋势、新特点不相适应的地方也日益凸现出来，主要表现为民政法制体系、管理国家民政事务的职能、民政管理机构、民政事务管理和服务的手段、财政对民政工作经费的投入与新形势下的民政工作不相适应。
民政事务管理与服务问题产生的原因是多方面的，但最主要的原因是体制机制的僵化，即体制机制无活力，滞后于现实要求。体制机制的僵化、滞后，一方面是由于我们的主观能动性发挥不够，对已经看准了的体制机制问题，我们没有积极主动地进行创新；另一方面则是由于客观情况的制约，以致一些已经看准了的体制机制问题难以进行改革创新。在这两方面的原因中，主要的又是后者。表现在：一是民政工作直接面对特殊群体，工作的艰巨性易于使体制机制僵化。二是民政工作事多面广分散独立，工作的复杂性使体制机制难以创新。三是民政工作涉及部门多，部门保护主义制约民政体制机制创新。四是在政府体制机制转轨过程中，民政体制机制的转轨具有滞后性。此外，缺乏指导，也是导致民政体制机制僵化的重要原因。
三、我国民政体制机制创新的指导思想、目标与原则
（一）指导思想
要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻科学发展观和构建社会主义和谐社会的总要求，牢牢把握社会建设的基本规律和新形势下民政工作发
展变化的新趋势、新特点，坚持以人为本、为民解困，统筹城乡、兼顾各方，着眼长远、立足当前，尊重规律、勇于开拓的原则，立足于“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，通过对现行民政体制机制的创新与完善，逐步建立起与现阶段社会主义市场经济体制机制和行政管理体制机制相衔接、体现社会建设基本规律要求、适应新形势下民政工作发展变化新趋势和新特点的社会救助和社会福利管理体制机制、基层民主政治建设管理体制机制、服务军队和国防建设管理体制机制和专项社会行政事务管理体制机制，促进社会主义社会建设事业更快更好地发展，为全面建设小康、构建社会主义和谐社会奠定稳固的社会基础。
（二）民政体制机制创新的目标
总体目标是：立足于“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，通过对现行民政体制机制的创新与完善，初步建立起与现阶段社会主义市场经济体制机制和行政管理体制机制相衔接、体现社会建设基本规律要求、适应新形势下民政工作发展变化新趋势和新特点的社会救助和社会福利管理体制机制、基层民主政治建设管理体制机制、服务军队和国防建设管理体制机制和专项社会行政事务管理体制机制。
（三）民政体制机制创新的基本原则
1、以民为本，为民解困。
2、统筹城乡，兼顾各方。
3、着眼长远，立足当前。
4、尊重规律，勇于开拓。
四、我国民政体制机制创新的思路和构想
由于各项民政工作具有相对独立性，体制机制各具特点，我们按民政工作性质分别提出我国民政体制机制创新的具体构想。
（一）创新灾害救助管理体制与运行机制
加强减灾救灾工作的法律法规建设，加紧出台《自然灾害救助法》和《灾民生活救助条例》。健全地方各级政府救灾经费的落实机制，建议由国家财政统一预算安排救灾经费。进一步完善救灾工作方针，灾后恢复重建工作应坚持国家救济和扶持为主，依靠群众、依靠集体、生产自救、互助互济为辅。要建立灾害预防体
系。
（二）创新社会救济管理体制与运行机制
当前，我国社会救济事务日渐紧迫和突出，社会救济制度亟待进一步规范和完善。制定国家《社会救济条例》或《社会救济法》。在全国建立起覆盖城乡、科学规范、运转协调、保障有效、城乡一体、以基本生活保障为基础、专项救助相配套、应急救助、社会互助为补充的综合性、多层次的社会救济体系，确实保障困难群众的基本生活，促进社会稳定和经济社会协调发展。同时建立最低生活保障人员的培训与就业救济机制。
（三）创新社会互助管理体制与运行机制
建议全国人大加快制定和出台《社会捐助法》和《慈善事业促进法》。完善和理顺管理体制机制。政府部门应逐步退出劝募市场，慈善事业要构建一个由政府指导，企业支撑，公众参与，慈善组织运作“四位一体”的运行机制。同时强化慈善组织的内部管理，加强专门队伍和志愿者队伍的建设，大力发展各类慈善组织，完善捐赠税收政策，强化监督机制。
（四）创新社会福利管理体制与运行机制
通过公办民营、民办公助等方式，实现社会福利服务投资主体多元化、服务对象公众化、运行机制市场化、服务方式多样化、服务队伍专业化和志愿者相结合的经营、管理体制，从根本上打破过去单纯依靠国家包办社会福利的旧体制，走出一条依靠社会力量发展社会福利事业的新路子。一是各种社会福利事业应当对整个社会开放。二是逐步缩小国家福利和企业福利的规模。三是引导并扶持社区服务。四是制定社会福利服务岗位专业标准和操作规范。五是积极开展志愿者服务活动。
(五)创新基层民主政治建设管理体制与运行机制
1．完善村民自治运行机制。一是完善村级民主选举机制，把村委会和村监会的选任权完全交给村民。二是完善村级民主决策机制，把重大村务的决定权交给村民。三是完善村级民主管理机制，把日常村务的参与权交给村民。四是完善村级民主监督机制，把对村干部的评议权和村务的知情权交给村民。
2.创新城市社区建设管理体制与运行机制
理顺社区内各组织之间的关系。通过法律、法规明确社区自治组织与街道办事处、政府职能部门、物业管理部门、驻区单位之间的关系，建立并形成街道（政府）——社区居委会（自治组织）——社区民间组织（经济与社会服务组织）——社区成员（居民与驻区单位）之间既相对独立又相互联系的关系。全面贯彻国发〔2006〕14号文件精神，切实加强和改进社区服务工作，大力推进公共服务体系建设，建立“财政支持为主、费随事转、彩票资助、联点扶建、有偿服务、社
会赞助”等多元化的社区经费筹集与保障机制，促进社区建设和服务事业的正常发展。
(六)创新服务军队和国防建设管理体制与运行机制
1.创新优抚工作管理体制与运行机制
对现行优抚工作体制机制进一步创新与完善的重点，应放在优抚保障经费的筹集、管理和发放上。在筹集上，地方各级政府负担的部分应改由省级政府一级负担，全额列入当年财政预算。在管理上，实行优抚保障经费省级统一专户管理，封闭运行。在发放上，建立优抚对象个人银行或信用社账户，实行社会化发放。
2.创新安置工作管理体制与运行机制
必须从统筹城乡发展的高度统一复员退伍军人安置政策，让农村与城市的复员退伍军人在安置上享受同等待遇。工作安置应更多地运用市场经济的手段，由市场进行配置，变过去的就业型安置为经济补偿型安置，即军人在退出现役时由政府发给一次性安置补偿金。
3.创新双拥工作管理体制与运行机制
重点构建五大体系，即构建军地一体、平战结合、立体拥军、权威高效的支前领导体系；构建集灾情预警、应急保障、合力抗击、善后处置于一体的军民抢险救灾体系；构建交通、运输、通信、气象、赔偿等服务保障体系；构建经济利益与拥军优属互相支撑、相互促进的“两新组织”拥军体系；构建双拥模范城（县）综合评估体系。
(七)创新专项社会行政事务管理体制与运行机制
1.创新民间组织管理体制与运行机制
建议改革现行登记制度，采取以登记制与备案制并存的登记管理制度。登记制又可区分为强制登记、免予登记和自愿登记。对于为政府服务并作为政府职能延伸的社团，可纳入政府的事业单位管理，再通过改革逐步向社会过渡。对于公益性政治性的社团，直接由民政部门管理。政府只对其进行合法登记、年度检查和监督管理。
民办非企业单位管理体制机制类似于社团，建议将“民办非企业单位”称谓改为“民办事业单位”，同时可通过建立“盈利”控制机制，建立民办非企业单位动态管理机制，加强民办非企业单位管理。
2.创新区划地名管理体制与运行机制
精简市区管理层次。目前我国的市有四个级别：省级（直辖市）、副省级（计划
单列市）、地级和县级。精简市区管理层次可采取以下思路：省级、副省级市下设区级政府，每个区管辖的人口不少于50万，实行市—区—街道办事处—社区居委会两级政府四级管理；地级和县级市不设区级政府，撤销现有地级市的区；县级市政府驻地城区的镇改为办事处，实行市—街道办事处—社区居委会一级政府三级管理。此外，国家应出台相应的管理条例，以便规范农场、管理区、经济技术开发区的行政区划管理。
3.创新殡葬管理体制与运行机制
从宏观管理体制看，我国进行殡葬改革主要目的是为了节约用地。因此，殡葬管理宜实行民政部门和国土部门分工协作、共同管理的体制。国土部门负责殡葬用地管理，民政部门负责殡葬社会事务管理。
4.创新婚姻登记管理体制与运行机制
要健全婚姻登记机关运行保障机制，在机构、人员编制、经费来源等方面予以保障，同时加快建立婚姻登记信息网络体系。
民政体制机制的创新过程，是新形势下民政体制机制的逐步健全和不断完善的过程。要使我国民政体制机制创新的理论构想变成现实，需要具备一定的条件，需要强有力的政策支持。就我国现阶段而言，需要从以下七个方面为民政管理体制和运行机制的创新创造必备条件。一是加快建立和健全民政法律法规体系，二是努力转变民政部门的职能，三是不断健全和完善民政管理机构，四是切实加强民政干部队伍建设，五是逐步增加财政对民政经费的投入，六是加大民政电子政务建设力度，七是加强社会建设理论研究。
民政体制机制创新，是建设创新型民政的根本措施，是民政事业发展的灵魂、动力和源泉，也是实现“十一五”发展目标的重要条件。对于民政工作的改革发展来说，体制、机制和法制建设是带有根本性、全局性和长远性的重大问题。民政实践证明，制度决定长效。只有体制、机制、法制的制度化，才能为民政部门正确履行职责提供保障，才能真正转变工作职能、工作方式和工作作风，进一步提高管理水平和工作运行质量，促进各项民政工作沿着程序化、规范化、法制化的方向发展。
