中国农村集体建设用地使用权流转抵押调查_农村建设用地使用权

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 http://.cn 2009年04月29日 08:27 中国经济时报土地转让：如何实现农民利益最大化

——农村集体建设用地使用权流转抵押调查

２００３年以来，江苏省在海门市开展农村集体建设用地使用权流转、抵押试点工作，盘活了存量建设用地，推动了中小企业的发展，有效地维护了农民的利益，为进一步推动经营性集体建设用地使用制度改革积累了重要经验。

基于调查，建议扩大经营性农村集体建设用地制度改革试点范围，完善集体建设用地制度改革的配套政策，加快完善《土地管理法》、《担保法》、《物权法》等法律法规，尽早出台《农村集体建设用地管理办法》，对经营性农村集体建设用地流转抵押做出明确规定■中国农村调查

（二）■樊雪志

２００３年，江苏省决定在海门市开展集体建设用地使用制度改革试点工作。海门市政府根据限定土地用途、控制流转总量、合理分配收益等原则，先后制定下发《集体建设用地使用权流转试点工作实施方案》、《集体建设用地使用权流转管理办法》（试行）、《集体土地流转收益管理办法》（试行）、《集体建设用地登记办法》等文件，明确了集体建设用地使用权有偿出让、转让、租赁、作价入股、抵押和集体建设用地置换的具体程序和要求，确保经营性集体建设用地使用权规范有序地流转。

海门试点集体建设用地使用权流转抵押成效显着

一，主要做法

１．明确经营性建设用地流转条件、流转范围和产权代表。海门市限定的试点土地范围包括城区、开发区和一般区域内纳入当地整体工业区域范围的集体出让土地及工业用地。流转条件要求符合土地利用总体规划以及乡镇建设规划；合法取得土地使用权，领有集体土地使用权证；土地权属无争议。土地用途限定不得用于开发房地产和娱乐项目。

２．采用“保权让利”的经营性集体建设用地流转模式。在保持土地集体所有权不变的前提下，《集体建设用地使用权流转管理办法》（试行）对土地使用权出让、转让、租赁、作价入股、置换做了明确的界定，特别是对集体建设用地抵押的含义、抵押办理时限、使用权抵押价格评估、办理抵押所需材料等均给出了详细规定。

３．注重经营性建设用地流转收益分配的合理性，适当向农民倾斜。所有权属乡（镇）农民集体的，土地出让金、租金和红利的分配比例为：土地所有者占９０％，海门市财政占１０％；所有权属村农民集体的，分配比例为：土地所有者占７５％，乡（镇）财政占１５％，市财政占１０％；所有权属村民小组农民集体的，分配比例为：土地所有者占７５％，村占５％，乡（镇）财政占１５％，市财政占５％。按照这种调整后的土地收益分配方式，在地

段相同的条件下，农民通过集体土地使用权直接出让，要比工业用地征用收益多得６０００元／亩。

４．提出了“两个承诺”，推动银行开展经营性集体建设用地抵押贷款业务。海门市为加快集体建设用地抵押贷款业务的推进速度，一方面向受让企业承诺：“集体建设用地同国有建设用地享有相同的权能”，另一方面向商业银行承诺：“如果集体建设用地抵押权变现遇到法律障碍或拍卖受阻，市土地资产储备中心将按工业用地出让市场价收购，确保实现银行的优先受偿权”。

二，主要成效

１．盘活存量土地，有效维护了土地所有者权益。通过经营性集体建设用地流转试点，集体建设用地也就享有了与国有土地等同的使用权能，改变了过去用地企业喜欢使用国有土地，不愿使用集体土地的习惯，因而盘活了存量建设用地。集体建设用地出让、出租、抵押、作价入股后，其所有权仍然属农民集体所有，农民可以持续享有土地升值带来的巨大收益。截至２００８年１１月，海门市共办理农村集体建设用地出让４１７宗，出让面积４３５７．５亩；集体建设用地转让７４宗；土地收益金２３９８４万元，乡镇及村组土地所有者共得到２２０５５万元，占土地出让总收入的９２．０％。共办理集体建设用地租赁７３宗，租赁面积６２３亩，年租金１２０４万元，其中市财政仅占６．８％，乡镇财政占３９．７％，村占５．４％，组占４８．１％，农民利益得到了较好的维护。

２．推动征地制度改革，初步探索建立了城乡统一的建设用地交易市场。允许经营性集体建设用地进入市场并对其加以规范管理，是推进征地制度改革的重要动力。海门市在进行集体建设用地使用制度改革过程中，制定并完善了有关集体建设用地使用权出让、转让、抵押的有关流程与管理要求，坚持用途管制、总量控制、有偿使用、收益合理分配等四个原则，初步建立了与国有建设用地使用权权利体系一致、权能内容相衔接的农村集体建设用地新制度。从目前海门市实施的有关办法来看，集体建设用地中基本实现了与国有出让土地相同的待遇。海门试点经验表明，农村集体建设用地资产潜在价值巨大，集体建设用地使用权实现抵押之后，流动性好、变现能力强，便于中小企业集约使用。以公开规范的方式出让、转让农村集体建设用地使用权，实现经营性集体建设用地与国有土地“同地、同价、同权、同场交易”，可以使土地资产由死变活，防止以权力扭曲集体土地的流转价格，有利于形成统一、开放、竞争、有序的统筹城乡建设用地市场体系。

３．拓宽农村中小企业抵押贷款渠道，增强了中小企业活力。试点以来，使用集体建设用地的中小企业领取了集体土地使用权证和房产证。集体建设用地抵押贷款业务的展开，大大增加了中小企业的抵押担保资产，解开了因房屋所有权与土地使用权在抵押权上错位而形成的制约中小企业贷款的死结，有效地缓解了农村中小企业融资难题，也减少了企业间互保贷款形成的风险。目前，集体建设用地及其地上建筑物抵押贷款约占全市中小企业贷款余额的２０％，并呈现上升趋势。根据海门市已经流转的工业用途集体出让土地使用权及地上建筑物估价，４００多家中小企业还可向银行申请抵押贷款近２０亿元。

４．扩大了银行业金融机构农村业务范围。目前，海门市银行业金融机构开办的集体建设用地抵押贷款业务覆盖了８０％以上的乡镇。工行海门市支行拓展的６０％的小企业客户和４０％的贷款余额在农村建制镇，该行发放的集体土地抵押及地面建筑物抵押贷款占其小企业贷款余额的２３％。试点６年以来，该市集体建设用地抵押的不良贷款仅２３９万元，只有两个受让集体土地的企业倒闭，市人民法院通过协调，确保了银行的抵押权优先实现。集体建设用地使用权抵押贷款业务开拓了资金流回农村的渠道，增加了农村信贷资金投放，形成了银行和农村中小企业共赢的局面。

集体建设用地使用权流转抵押试点中遇到的问题

１．集体建设用地使用权流转缺乏权威的集体土地权利人管理办法。农村改革３０多年来，海门市的乡镇、村、组变动很大。当地农业户口成为享受集体土地权利的唯一凭证。随着户籍制度改革和城市化进程加快，一部分农民离开农村到城镇定居，一部分在城镇生活的居民回到原出生地定居，户口的迁移无法同步进行，在集体土地权利中合理分配征地补偿费用或集体建设用地使用权出让收益成为一个难题。受一些传统旧观念的影响，婚丧嫁娶、分配截止日期、公共提留的多少等问题都直接影响土地收益的分配、管理，容易引起农民不满。制定行之有效的《农村集体经济组织成员管理办法》，为在集体土地权利人中合理分配土地收益提供依据，成为较为紧迫的一项任务。

２．集体建设用地使用权流转缺乏有力的法律支撑，银行、土地使用者和所有者心存疑虑。目前，法律法规对集体建设用地使用权流转限定模糊、规范滞后。３０年来，我国已经基本不存在原有意义上的乡镇、村办企业，绝大多数已经改制为民营中小企业。如果严格按照原有法律条文来看，广大中小企业都必须申请使用国有土地，这在现阶段是不合时宜的。银行普遍担心集体建设用地流转缺乏法律依据，担心企业无力还贷时处置抵押的集体建设用地遇到法律障碍，法院判决不会以县（市）政府的流转管理办法为依据，只会以法律为依据，银行担心优先受偿权无法实现，因而不敢放手放贷。土地所有者、中小企业也对集体建设用地使用权流转、抵押心存疑虑。

３．集体建设用地使用权出让年限过长。试点过程中，海门市经营性集体建设用地出让年限大多为５０年，束缚了农民持续享有土地升值收益的空间。当地工商部门和农民都反映，中小企业连续存在的平均年限为１０至１５年，集体建设用地实际出让年限远远超过了中小企业的生存周期。一旦企业倒闭或者发生兼并重组，都容易导致土地所有者的利益受损。农村干部从维护农民利益出发，希望能够签订尽可能短的出让合同，而企业必须考虑取得土地使用权后的开发建设成本，希望签订较长时间的出让合同。

完善集体建设用地使用权流转的政策建议

海门市农村集体经营性建设用地使用制度改革试点，为探索建立统筹城乡的建设用地市场积累了宝贵经验。

１．完善经营性农村集体建设用地制度改革的配套政策。要加快研究制定《农村集体经济组织成员管理办法》，为有效管理集体土地权利人提供依据，更好地维护农民利益。要建立土地流转抵押的咨询、评估、代理、仲裁等机构及其相关的中介服务体系，做好确权发证和地价评估等工作。建议将征地过程中发生的耕地占用税、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、农业重点开发建设资金、围垦造地专项资金、征地管理费等六大收费项目调整为征地资源税、被征地农民安置基金、管理费三项，分别用于维护耕地后备资源、合理安置被征地农民和土地行政管理。建议国土资源部门、人行和银监等部门联合出台《农村经营性集体建设用地使用权抵押贷款管理办法》，明确经营性集体建设用地使用权抵押的申请、审批、登记、发证、注销等流程，明确抵押人和抵押权人的权利和义务。督促商业银行抓住经营性集体建设用地使用权流转改革试点机遇，创新信贷管理体系和信贷产品，通过有效载体把信贷服务延伸到农村城镇化和工业化之中，满足中小企业因经营性集体建设用地使用权流转抵押衍生出的旺盛的信贷需求。

２．扩大经营性农村集体建设用地制度改革试点范围。经营性农村集体建设用地面广量大，如果在全国范围内全面推进，一方面可以增加农民收入，另一方面也能有效地缓解中小企业融资困难。建议将经营性农村集体建设用地流转抵押改革试点范围扩大到珠三角、长三角、环渤海地区各个省市，提高这些地区外向型中小企业的融资能力，扩大就业保增长。３．加快完善《土地管理法》、《担保法》、《物权法》等法律法规，尽早出台《农村集体建设用地管理办法》，对经营性农村集体建设用地流转抵押作出明确规定。增强中小企业利用集体建设用地抵押贷款的合法性，为银行业金融机构消除顾虑，为中小企业松绑解困，为农民提供稳定预期。搞好经营性农村集体建设用地流转抵押试点工作，是在农村经济领域深入贯彻落实科学发展观、帮助中小企业增强活力、更多地创造就业机会、更好地维护农民利益的切实举措。要真正做到政策搭好台，银行求创新，企业增活力，农民得实惠。