基于新市镇建设和万顷良田工程的建设用地挂钩研究_万亩良田建设项目可研

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基于新市镇建设和万顷良田建设工程的城乡建设用地增减挂钩研究

摘要：新市镇建设是统筹城乡经济社会发展、建设社会主义新农村、推进新型城镇化和提升民生工程的重要节点。万顷良田建设工程是通过农民向城镇集中居住和土地承包经营权流转，促进农民向市民的转变，推进城市化进程，最终实现耕地资源、建设用地资源、劳动力资源、市场需求与公共服务资源“四大资源”的有效集聚。城乡建设用地增减挂钩模式是缓解城乡建设用地矛盾、保护耕地、推进土地节约集约利用、促进城乡协调发展的重要途径之一。本文基于新市镇建设和万顷良田建设工程的基础上探索挂钩实现模式，提出加强制度建设和规范管理，统筹规划，明晰土地产权，调整土地权益分配关系，拓宽挂钩资金筹措渠道等对策。

关键词：新市镇建设；万顷良田建设工程；建设用地；增减挂钩；城乡统筹

新市镇建设是统筹城乡经济社会发展、建设社会主义新农村、推进新型城镇化和提升民生工程的重要节点。万顷良田建设工程是实现耕地资源、建设用地资源、劳动力资源、市场需求与公共服务资源“四大资源”有效集聚的重要手段。城乡建设用地增减挂钩模式是缓解城乡建设用地矛盾、保护耕地、推进土地节约集约利用、促进城乡协调发展的重要途径之一。本文基于新市镇建设和万顷良田建设工程的基础上探索挂钩实现模式，提出加强制度建设和规范管理，统筹规划，明晰土地产权，调整土地权益分配关系，拓宽挂钩资金筹措渠道等对策。

1新市镇建设、万顷良田建设工程和城乡建设用地增减挂钩的主要内容

1.1新市镇建设的主要内容

新市镇，又称计划城市，指事先经过周密城市规划所兴建的新城市或大型社区，取代现有都市市中心向四方扩张的发展模式。新市镇通常位于城市的郊区，主要目的是解决和舒缓市中心过多的人口和由此而产生出来的种种社会问题。

新市镇建设的核心思想有五个方面：一是重视新市镇规划的编制，强调从区域总体高度高标准、高起点科学规划新市镇性质、功能、规模等。二是强调区域

内新市镇间的均衡错位发展，致力建构依次递进的新市镇产业之间的竞争协作共生格局，以产生经济增长的极化效应。三是强调资源要素的优化整合，重视新市镇土地、水、交通等因素的集约节约使用。四是强调新市镇建设要以人为中心，提倡人与自然协调和谐发展的亲和理念，重视新市镇环境的宜人性以及对居民社会生活的支持性。五是尊重历史与自然，强调新市镇建设要充分体现自然、人文、历史文化的有机统一性。

1.2 万顷良田建设工程的主要内容

万顷良田建设工程是指依据土地利用总体规划、城镇规划，按照城乡统筹发展、加快社会主义新农村建设的要求，以土地开发整理项目为载体，以实施城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策为抓手，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高耕地质量；将农村居民迁移到城镇，节约集约利用建设用地；建成大面积、连片的高标准农田，优化区域土地利用布局，实现农地集中、居住集聚、用地集约、效益集显目标的一项系统工程。

实施万顷良田建设工程，有利于解决耕地经营分散、生产方式落后、村庄布局凌乱、户均占地过大、保障水平较低等问题和矛盾，是促进农业由分散经营向规模经营转变，传统农业向现代农业转变的具体举措；是破解保护资源、保障发展难题，实现土地资源集约高效利用的有力手段；是落实科学发展观，打破城乡二元结构，促进城乡统筹协调发展，提高城镇化水平，构建和谐社会的有效途径。

万顷良田建设工程以科学发展观为统领，以保护资源、保障发展，促进社会主义新农村建设为出发点，通过大规模的农地整理，推进农业生产经营规模化、现代化；通过建设用地空间整合，优化用地结构，节约集约用地；通过农民向城镇集中居住和享受社会保障，促进农民到市民的身份转变，加快城市化进程；最终实现耕地资源、建设用地资源、劳动力资源、市场需求与公共服务资源的有效集聚。

1.3 城乡建设用地增减挂钩的主要内容

城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，统筹相关规划，将若干可整理为耕地的农村现状建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成拆旧建新挂钩工程区，通过土地整理，实施建设用地与农用地的调整、互换，实行拆旧与建新挂钩，促进增加有效耕地面积、提高耕地

质量、节约集约用地和优化城乡用地布局的系统工作。

城乡建设用地增减挂钩工作的指导思想是以落实科学发展观为统领，以统筹城乡发展为目标，以保护耕地和促进节约集约用地为方针，以保障农民权益为重点，加强农村规模化生产经营，加快社会主义新农村建设，缓解建设用地供需矛盾，统筹城乡发展，实行增加有效耕地面积、提高耕地质量、节约集约用地和城乡用地布局更加合理的目标。

2基于新市镇建设和万顷良田建设工程的城乡建设用地增减挂钩研究

2.1 新市镇建设与城乡建设用地增减挂钩

新市镇建设目前已经成为统筹城乡一体化发展的实践载体，其核心内容一是在规划编制上，强调新市镇建设“三规”并重（总体规划、控制性规划与详细性规划）。二是在地域组合上，采取适当调整行政区划的方式，整合资源，优化配置。三是在人口导入方式上，通过完善新市镇基础设施和公共设施、调整产业结构、创造就业机会，创新社会管理等方式，增强新市镇对人口的吸纳集聚能力。四是在建设主体上，采取政府决策主导、市场建设运作、社会参与监督的方式。

城乡建设用地增减挂钩强化了新市镇建设过程中土地要素的支撑作用。即在一个镇域范围内按照功能区划一体化推进，向用地模式创新要空间充分利用农村集体建设用地减少与城镇建设用地增加相挂钩的政策，鼓励有条件的镇开展迁村并点、宅基地置换和建设用地复垦，所产生的结余用地指标适当留用，土地指标费全额返还。新增建设用地指标与存量建设用地综合挖潜绩效挂钩，以超额量的一定比例奖励新年度新增建设用地指标。改革土地收益分配办法。市、县级国有土地出让金净收益的一定比例定向用于新市镇道路、水利等基础设施建设，研究制定集体建设用地有偿使用收益分配办法。改革农村土地管理制度。创新集体建设用地使用权流转方式，按照“依法、自愿、有偿”原则推进农村土地承包经营权有序流转。

2.2 万顷良田建设工程与城乡建设用地增减挂钩

城乡建设用地增减挂钩平衡方案是万顷良田建设工程的重要“抓手”。通过城乡建设用地增减挂钩平衡方案，既保证了建设用地总量不增加，又通过建设用地布局的空间集聚，改造了传统农村布局凌乱的面貌，改变了户均占地过大、集约利用水平过低的状况，形成了居住的集聚、用地的集约，实现了有效集聚潜在资源，有序统筹城乡发展的目的。

与此同时，万顷良田建设工程中拆旧后的废弃建设用地复垦增加的耕地和农用地，可等面积用于安置农民的主房建设和基础设施建设，节余部分可统筹用于城镇建设，这样，使建设用地资源得到有效集聚，缓解了城镇建设用地土地供应的压力，同时，通过城镇土地的出让，解决了万顷良田建设工程实施的部分资金，在切实保护资源的同时，也破解了城镇发展的难题，实现了土地资源的集约高效利用。

2.3完善城乡建设用地增减挂钩的对策

城乡建设用地增减挂钩是一项土地制度的创新，其实施的效益不仅是可量化的经济效益，更有深远的社会和生态效益。城乡建设用地增减挂钩无论是在实践工作方面还是理论研究上都尚处于摸索阶段，要在总结试点经验的基础上，解放思想、改革创新，完善城乡建设用地挂钩政策。

2.3.1 挂钩工作的制度化和规范化管理

城乡建设用地挂钩试点工作涉及面广，影响因素多，需要加强制度建设和规范管理，形成有效管理制度和运行机制，主要包括：一是建立联动推进机制。挂钩试点工作关系到农民生产生活的方方面面，涉及用地、户籍管理、就业安置、教育医疗、社会保障等诸多问题，应将挂钩试点定位为政府工程，建立政府牵头、部门配合、上下联动、责任明确的工作机制，推动挂钩试点工作的顺利实施。

二是建它规范化管理机制。严格控制建设用地周转指标规模，规范管理，不得扩大试点范围，逐年按计划实施，避免借农村土地整理过快扩张城镇建设用地的规模。在实施耕地总量动态平衡的过程中，既要注蕈耕地的数量，又要强调整理后耕地的质量，要加强对整理出的耕地质鼍进行评价，做好与建设用地指标挂钩的测算工作。

三是建立项目区招投标制度。在挂钩项目区实施过程中，严格实行项目区招投标制。如在增减挂钩试点中对土地复垦整理可以实施“六制”，即项目法人制、公告制、合同制、招投标制、监理制、财务请拨款制和报账提款制。

2.3.2 明晰土地产权，发挥民主参与机制，保障农民权益

农村居民点用地整理中的产权调整，涉及到集体土地之间、集体土地与国有土地之间、土地使用者之间的产权调整及利益补偿分配问题，如农村居民点用地

整理涉及到田块重整，村镇合并等权属置换。如果不明晰产权关系，不仅不利于农村居民点用地整理工作的开展，给工作带来很大困难，而且会给农村居民点用地整理后留下各种权属纠纷。因此，农村集体产权制度建设是一个长期的过程，更是一项长期任务，要狠抓不懈。一方面要建立长期稳定的土地登记制度，对于未及时登记的要尽快补办登记手续。另一方面要严格执行国家制定的宅基地面积标准，对于不符合宅基地面积标准的要及时调整。此外，要积极开展农村建设用地流转的试点工作，优化土地配置。

应把维护群众利益放在首位，最大限度地让广大群众真正得到实惠。充分尊重农民的知情权、参与权，充分发挥民主参与机制，明晰土地收益分配关系，制定土地分配与补偿条例，完善民主参政机制，实行信息透明制度，凡涉及拆迁补偿、房屋评估结果等重大事项，都要经过村民委员会充分讨论、村民代表表决等民主程序，做到公开公正，自觉接受群众监督。

2.3.3 建立多元化融资机制，拓宽挂钩资金筹措渠

农村居民点用地整理是一项投资较大的基础工程，资金能否落实是城乡土地增减挂钩改革试点能否达到预期目的关键因素之一。要积极筹措资金，形成政府引导和市场运作相结合的多元化融资机制，将土地出让金的一部分和新增建设用地土地有偿使用费用于农村建设土地整理，引导中央分配的、省级留成的新增建设用地土地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让收入、耕地开垦费、土地复垦费、耕地占用税、城镇土地使用税新增部分等专项资金向挂钩试点倾斜，整合使用各项扶持“三农”的资金和优惠政策，引导金融资本和社会资金广泛参与，聚合各类资金，共同投入项目区集中使用，充分发挥各类资金的叠加效益，以支撑和推动挂钩试点工作展开。同时要加强研究消除农村集体建设用地流转入市的制度性障碍，以便解决集体土地的抵押贷款难题，拓展农村建设。

综上所述，城乡建设用地增减挂钩和城市化过程中，应尽可能避免因城市化扩张而造成的外部性不利影响。土地的持续利用是当前和未来土地利用方向，土地利用中的生态环境保护越来越引起人们的重视，持续、发展的土地利用方式已经成为世界各国土地利用的主旋律。在挂钩项目的实施中，应结合新市镇建设和万顷良田建设工程，切实加强生态环境和人文资源的保护，促进土地可持续利用。