土地保护法_土地资源保护法

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矿产资源法

第四章 矿产资源的开采

第二十九条 开采矿产资源，必须采取合理的开采顺序、开采方法和选矿工艺。矿山企业的开采回采率、采矿贫化率和选矿回收率应当达到设计要求。

第三十条 在开采主要矿产的同时，对具有工业价值的共生和伴生矿产应当统一规划，综合开采，综合利用，防止浪费;对暂时不能综合开采或者必须同时采出而暂时还不能综合利用的矿产以及含有有用组分的尾矿，应当采取有效的保护措施，防止损失破坏。

第三十一条 开采矿产资源，必须遵守国家劳动安全卫生规定，具备保障安全生产的必要条件。

第三十二条 开采矿产资源，必须遵守有关环境保护的法律规定，防止污染环境。

开采矿产资源，应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。

开采矿产资源给他人生产、生活造成损失的，应当负责赔偿，并采取必要的补救措施。

第三十三条 在建设铁路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物或者建筑群之前，建设单位必须向所在省、自治区、直辖市地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况。非经国务院授权的部门批准，不得压覆重要矿床。

第三十四条 国务院规定由指定的单位统一收购的矿产品，任何其他单位或者个人不得收购;开采者不得向非指定单位销售。

土壤污染防治法

目前，大气、水、土壤三大领域中唯独缺少土壤污染防治立法。据悉，《土壤污染防治法》目前已形成草案征求意见稿，经环资委25次全体会议，现正式对外征求意见。近日举办的第五届中国环境修复发展战略论坛上，全国人大常委会环境与资源保护委员会法案室付莎就如何理解立法相关内容做了介绍。

《土壤污染防治法》全文解读

付莎表示，征求意见稿主要就土壤污染防治基本制度、预防保护、管控和修复、经济措施、监督检查和法律责任等重要内容做出规定。其中，“在管控和修复中分为两章，根据不同管理方式和特点，分设为农用地和建设用地。而经济措施这一章也是立法中比较有特色的章节。”

不重复规定，主要做补充规定

“几乎所有的物质都会通过某种途径进入土壤，理论上说，土壤污染防治应该是废水、废气、废物诸多污染源控制，但是鉴于现行《固体废物污染环境防治法》《大气污染防治法》《水污染防治法》中已有明确规定，因此征求意见稿对这方面主要做补充性和衔接性的协议。”付莎认为，《土壤污染防治法》不应该做重复规定，但是对一些衔接性的规定应该制定相关标准，比如环评中加入土壤污染防治内容等。

“目前，土壤有害物质没有专门法律对此进行规定。因此我们在《土壤污染防治法》当中专门规定这么一个制度，也作为立法中重要的内容，希望从源头上管控有毒有害物质进入土壤。”付莎介绍，作为补充性的规定，征求意见稿中规定了土壤有害物质及优先控制名录。在优先控制名录中，规定重点监管行业和企业，制定如年度汇报、定期监测等措施;另一方面，通过控制农业投入品、包装物，开展农业技术指导，鼓励土壤改良措施，预防农业生产造成的土壤污染。

付莎表示，征求意见稿体现了预防为主、保护优先的原则，规定未污染土壤优先保护，优先保护林地、园地、生态用地等。

划分农用地、建设用地

“对于农用地和建设用地不同，征求意见稿划分了两章内容。这也是我们在征求意见过程当中吸收的结构性主要意见。也是根据‘土十条’中农业用地和建设用地不同管理制度的政策要求。”付莎表示。

对于农用地，征求意见稿按照污染程度和相关技术标准的规范，对优先保护、安全利用和严格管控的地块分别采取不同措施。对于建设用地，设计了土壤风险管控和修复对照名录制度。“在名录中，需要风险管控的地块，规定了政府应当采取的措施。针对需要修复的土地，意见稿中规定了实施程序和污染防治要求。”她表示，建设用地修复在目前实践中已比较成熟，但仍希望通过立法能够有法可依，对修复流程加以规范。

专设经济措施，建立基金制度

修复资金的来源问题一直是制约行业发展的瓶颈问题。付莎表示，本次征求意见稿的一大亮点是专门设置了经济措施章节。

“我们立足通过多种渠道、多种方式解决土壤污染资金筹集问题，首先规定各级人民政府加强财政投入。另外，我们建立了土壤污染防治基金，规定了基金来源与使用。”付莎强调，这两个制度是相对的，因此针对比如政府组织的调查，包括制订标准、科研等常规性工作，希望能够通过财政资金的渠道解决。对于历史遗留的问题，没有办法找到污染责任人的土壤污染场地和地块，可以通过基金的方式解决。

“基金的资金有专门的管理流程，除法案当中对主要使用范围有专门规定外，还将授权有关部门进一步细化管理制度。”

付莎透露，为了鼓励社会力量以市场运作的方式参与土壤污染防治，法案将在财政税收、价格、金融等措施上给予支持，同时鼓励有关企业办理环境污染责任保险，但没有做硬性要求。

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我国土壤污染防治立法从一定程度上也借鉴了国外立法初衷、治理路径、修复原则等的经验。

美国——危机事件后颁布超级基金法

早在1980年，美国就颁布了《综合环境反应、赔偿与责任法》(又名《超级基金法》)。该法是受到“拉夫运河填埋场污染”事件的直接推动而出台的。该法实施后，被列入《国家优先名录》中67%的污染地块得到了治理修复，130万英亩的土地恢复了生产功能，多数污染地块在修复后达到了商业交易的目的。

此后，美国国会为缓解该法严厉的责任制度所带来的影响，通过以下法案进行4次修订完善：1986年的《超级基金修正及再授权法》，1996年的《财产保存、贷方责任及抵押保险保护法》，2000年的《超级基金回收平衡法》和2002年的《小规模企业责任减免和综合地块振兴法》。

值得说明的是，包括国际评价以及美国自身对《超级基金法》的弊端都有说辞，但不能否认，该法对于快速有效地解决美国污染地块的治理与修复问题，的确起到了非常明显的作用。

日本——农村城市差别化立法

二战后，日本经济持续快速增长，但也伴随着资源能源的高投入、高消耗和污染物的高排放，以及以重工业为主的粗放型增长模式，造成了严重的生态环境污染，尤其是土壤重金属污染十分严重，也曾引发水俣病等严重的公害事件。

日本政府于1970年颁布了针对农用地保护的《农用地土壤污染防治法》，随后经多次修订沿用至今。而随着日本工业化进程的不断加快，以六价铬等重金属污染为特点的城市型土壤污染日益显现。为进一步满足社会对城市型土壤污染的防治要求，日本于2002年颁布了《土壤污染对策法》，弥补了城市用地土壤污染防治法律方面的空白，成为日本土壤污染防治的主要法律依据。

德国——预防为主，注重土壤功能修复

在工业化过程中，德国留下了许多污染场地。德国很重视土壤保护的法律框架建设，联邦与各州政府都有关于土壤保护与污染场地治理的专门法律和相关法律。为解决土壤保护以及历史遗留的污染问题，自1999年以来，德国制定了土壤保护法、土壤保护和工业废地处理条例等法律。

这些法律对土地使用者预防风险的措施及强制性义务、施加于土地上的各种材料的性质及其风险的预防与控制、土壤监测以及土壤保护的具体要求、风险的评估等作了规定。各州政府则依据联邦法律制定了自己的法律。

在土壤修复方面，德国的理念是保护土壤的特殊功能，而不是土壤本身，对不同功能的土地，区别对待。根据这一理念，德国现有30万块土地需要治理，但真正需要采用技术改造的只占10%左右。

丹麦——执行“谁污染、谁付费”原则

北欧国家丹麦是积极倡导绿色环保的先锋，民众普遍环保意识强，土壤保护也是丹麦环保部门的一项重要工作。1971年，丹麦政府设立世界上第一个环境部，从那时起，丹麦一直积极开展土壤污染防治工作，现已建立了完善的土壤污染防治法规，为土壤保驾护航，并努力运用先进的科技，治理并修复已经受到污染的土壤。

上世纪80年代，丹麦开始陆续制定相关污染控制和管理方面的法律。2000年，丹麦出台《土壤污染法》，并于2007年修订后继续实施至今。

在土壤修复的资金来源方面，丹麦严格执行“谁污染、谁付费”的原则，污染者必须承担治理污染的全部费用。这一方面能够为治理污染带来资金来源，另一方面也能对污染者产生威慑作用。而对一些历史遗留下来的污染土地，土地所有者可向政府申请补贴，政府承担绝大部分的费用。

2015年03月07日，环保部部长陈吉宁说，正在起草《中华人民共和国土壤污染防治法》，制定土壤污染行动计划。

重点做好建立相应法律制度和体系；加强工矿企业环境监管，切断污染源头遏制扩大趋势；对污染土地实行分级分类管理，建立自己的技术体系，逐步推动风险管控等四个方面工作。[

3月10日，在十二届全国人大四次会议记者会上，全国人大环资委副主任委员袁驷介绍，目前正委托环保部起草《土壤污染防治法》的建议稿，初步拟订在今年内环资委内部初审，2017年提交给人大常委会，纳入常委会的立法计划，完成提请和审议的任务。

从国务院有关部门进行的土壤污染状况调查结果来看，我国的土壤环境总体上形势严峻、不容乐观，部分地方污染严重。

袁驷表示，土壤污染可能会直接或间接地影响到食品和饮用水安全，关系到人民群众的切身利益，甚至关系到能否可持续发展的问题。

在介绍《土壤污染防治法》需要解决的问题时，袁驷强调，将重点针对农用地和建设用地，保障农民品质量安全和人居环境安全。

参与《土壤污染防治法》起草的武汉大学环境法研究所所长王树义告诉《每日经济新闻》记者，按照此前规划，《土壤污染防治法》会在2017年出台，目前尚在起草之中，各方面的意见不太一致，公布征求意见稿可能还有待时日。

土壤污染防治政策制定难度大

2013年，市场发现含镉毒大米，引起关注。近年来，关系食品安全的土壤污染问题从未离开过公众的视线。然而，在大气、水和土壤污染防治三大战役中，大气和水的污染防治工作推进较快，相关立法中唯独缺少《土壤污染防治法》。

有业内专家告诉《每日经济新闻》记者，土壤污染防治工作涉及相关责任认定、资金来源、商业模式等难题，其立法和政策制定难度相对较大。

但是，正如袁驷所说，土壤污染问题已经成为继大气污染、水污染之后引起全社会高度关注、急需解决的重大环境问题。

袁驷介绍，环保部最近对外宣布撤销了两个司，专门设立了大气、水、土污染防治司。另外，环保部已经出台了“大气十条”、“水十条”，即将出台实施“土十条”，这些都是围绕治污的三大战场、三大战役来排兵布阵的。

在土壤污染状况摸底方面，2014年4月，环保部和国土资源部发布的全国土壤污染状况调查公报显示，全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出。全国土壤总的点位超标率为16.1%。

袁驷表示，土壤污染的防治事关老百姓(44.700,-0.15,-0.33%)舌尖上的安全，直接或间接地会影响到食品和饮用水安全，关系到广大人民群众的切身利益，甚至关系到能否可持续发展。

“土壤污染与大气、水污染相比，其成因更为复杂，大气的沉降、水污染、工业污染、建筑污染、交通运输污染、农业面源污染、矿山开采污染、垃圾污染等，可以说任何污染都可能最终影响到土壤，所以土壤污染的治理难度也更大，对其有效防治也更为迫切。”袁驷说。

明年将提交人大常委会审议

“昨天我特意上百度查了一下土壤污染的词条，这个词条是这么说的，可以说我国在土壤污染防治上的法律是缺乏系统性和可操作性的，甚至可以说这方面的立法基本上是一片空白。所以制定《土壤污染防治法》就是要填补这片空白，这是制定《土壤污染防治法》的必要性。”袁驷说。

根据十二届全国人大常委会立法规划部署，已明确的68件立法项目中，《土壤污染防治法》被列入第一类项目(条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案)。

袁驷介绍，实际上环资委从2013年本届环资委成立之初，就已经着手土壤污染防治立法的工作了。到目前为止，环资委的土壤污染防治立法工作已经开展调研15次，召开研讨会、座谈会25次，听取专题讲座8次，修改草案10稿，完成各种发言、简报、会议纪要、论证材料70余篇、7万余字。

袁驷说：“目前我们委托环保部起草《土壤污染防治法》的建议稿，初步拟订在今年内环资委内部进行两次初审，2017年提交给常委会，纳入到常委会的立法计划，完成提请和审议的任务。”

针对当前的土壤污染现状，《土壤污染防治法》出台将解决哪些问题呢?

袁驷称，要建立完善土壤污染防治管理体制，明确政府各部门的职责分工;建立健全土壤污染防治调查、监测标准体系;明确经济政策加大资金投入;重点针对农用地和建设用地，保障农民品质量安全和人居环境安全;建立全社会共同参与机制，明确各级政府和企业的责任，明确公众参与途径和内容等。

王树义介绍，《土壤污染防治法》起草过程中各参与方的意见不太一致，近期全国人大环资委还会召开相应的专家研讨会。“我个人建议是把名字改为《土壤环境保护法》，名称不一样设计的内容重点也就不相同，如果改成《土壤环境保护法》，其重点就是如何保护干净的土壤，使其不被污染。”王树义说到。

“前段时间我拿到了一个《土壤污染防治法》草稿，看过之后还有一些个人不同的意见，土壤污染涉及到不同部门之间的职责，怎么分类布局还在起草研究当中。”王树义说。

《土壤污染防治行动计划》是为了切实加强土壤污染防治，逐步改善土壤环境质量而制定的法规，2016年5月28日，《土壤污染防治行动计划》由国务院印发，自2016年5月28日起实施。

背景：在此之前，环保部制定已经发布了《污染场地土壤修复技术导则》《场地环境调查技术导则》《场地环境监测技术导则》《污染场地风险评估技术导则》《污染场地术语》等5项污染场地系列环保标准，旨在为各地开展场地环境状况调查、风险评估、修复治理提供技术指导和支持，为推进土壤和地下水污染防治法律法规体系建设提供基础支撑。

环保部副部长吴晓青日前曾表示，环保部正在抓紧编制土壤环境保护和污染治理行动计划，而环保部副部长周建则表示，该土壤治污计划有望年内出台。业内人士指出，随着土壤治污相关技术标准和行动计划陆续发布实施，土壤治理领域的巨大市场有望开启。

中国是全球土壤污染最严重的国家之一。环保部公布的数据显示，早在2006年，据不完全调查，中国受污染的耕地就约有1.5亿亩，占18亿亩耕地的8.3%。

然而与早已展开的空气和水污染治理相比，土壤治污却还在起步阶段。“我们的大气和水污染治理已经走了将近40年的历程，但是土壤污染治理与修复几乎还没有动。”环保部生态司司长庄国泰曾坦言。

环保部人士表示，土壤污染治理与修复市场几乎还没有开启，基于这一出发点，一旦土壤修复市场空间打开会非常大，远远超过大气和水的治理。

解读：国务院印发《土壤污染防治行动计划》（以下简称《行动计划》）。这是当前和今后一个时期全国土壤污染防治工作的行动纲领。

党中央、国务院高度重视土壤环境保护工作。《行动计划》立足我国国情和发展阶段，着眼经济社会发展全局，以改善土壤环境质量为核心，以保障农产品质量和人居环境安全为出发点，坚持预防为主、保护优先、风险管控，突出重点区域、行业和污染物，实施分类别、分用途、分阶段治理，严控新增污染、逐步减少存量，形成政府主导、企业担责、公众参与、社会监督的土壤污染防治体系。

《行动计划》提出，到2020年，全国土壤污染加重趋势得到初步遏制，土壤环境质量总体保持稳定，农用地和建设用地土壤环境安全得到基本保障，土壤环境风险得到基本管控。到2030年，全国土壤环境质量稳中向好，农用地和建设用地土壤环境安全得到有效保障，土壤环境风险得到全面管控。到本世纪中叶，土壤环境质量全面改善，生态系统实现良性循环。

《行动计划》坚持问题导向、底线思维，坚持突出重点、有限目标，坚持分类管控、综合施策，确定了十个方面的措施：一是开展土壤污染调查，掌握土壤环境质量状况。二是推进土壤污染防治立法，建立健全法规标准体系。三是实施农用地分类管理，保障农业生产环境安全。四是实施建设用地准入管理，防范人居环境风险。五是强化未污染土壤保护，严控新增土壤污染。六是加强污染源监管，做好土壤污染预防工作。七是开展污染治理与修复，改善区域土壤环境质量。八是加大科技研发力度，推动环境保护产业发展。九是发挥政府主导作用，构建土壤环境治理体系。十是加强目标考核，严格责任追究。

制定实施《土壤污染防治行动计划》是党中央、国务院推进生态文明建设，坚决向污染宣战的一项重大举措，是系统开展污染治理的重要战略部署，对确保生态环境质量改善、各类自然生态系统安全稳定具有重要作用。至此，与已经出台的《大气污染防治行动计划》和《水污染防治行动计划》一起，针对我国当前面临的大气、水、土壤环境污染问题，三个污染防治行动计划本届政府已经全部制定发布实施。[1]

土十条：《土壤污染防治行动计划》又被称为“土十条”，从十个方面提出了达到上述目标的“硬任务”：

——开展土壤污染调查，掌握土壤环境质量状况。深入开展土壤环境质量调查，并建立每10年开展一次的土壤环境质量状况定期调查制度；建设土壤环境质量监测网络，2020年底前实现土壤环境质量监测点位所有县、市、区全覆盖；提升土壤环境信息化管理水平。——推进土壤污染防治立法，建立健全法规标准体系。2020年，土壤污染防治法律法规体系基本建立；系统构建标准体系；全面强化监管执法，重点监测土壤中镉、汞、砷、铅、铬等重金属和多环芳烃、石油烃等有机污染物，重点监管有色金属矿采选、有色金属冶炼、石油开采等行业。

——实施农用地分类管理，保障农业生产环境安全。按污染程度将农用地土壤环境划为三个类别；切实加大保护力度；着力推进安全利用；全面落实严格管控；加强林地草地园地土壤环境管理。

——实施建设用地准入管理，防范人居环境风险。明确管理要求，2016年底前发布建设用地土壤环境调查评估技术规定；分用途明确管理措施，逐步建立污染地块名录及其开发利用的负面清单；落实监管责任；严格用地准入。

——强化未污染土壤保护，严控新增土壤污染。结合推进新型城镇化、产业结构调整和化解过剩产能等，有序搬迁或依法关闭对土壤造成严重污染的现有企业。

——加强污染源监管，做好土壤污染预防工作。严控工矿污染，控制农业污染，减少生活污染。

——开展污染治理与修复，改善区域土壤环境质量。明确治理与修复主体，制定治理与修复规划，有序开展治理与修复，监督目标任务落实，2017年底前，出台土壤污染治理与修复成效评估办法。

——加大科技研发力度，推动环境保护产业发展。加强土壤污染防治研究，加大适用技术推广力度，推动治理与修复产业发展。

——发挥政府主导作用，构建土壤环境治理体系。2016年底前，在浙江省台州市、湖北省黄石市、湖南省常德市、广东省韶关市、广西壮族自治区河池市和贵州省铜仁市启动土壤污染综合防治先行区建设。

——加强目标考核，严格责任追究。2016年底前，国务院与各省区市人民政府签订土壤污染防治目标责任书，分解落实目标任务。[2]

国务院关于印发土壤污染防治行动计划的通知

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构： 现将《土壤污染防治行动计划》印发给你们，请认真贯彻执行。中华人民共和国国务院 2016年5月28日

土壤污染防治行动计划[3]

土壤是经济社会可持续发展的物质基础，关系人民群众身体健康，关系美丽中国建设，保护好土壤环境是推进生态文明建设和维护国家生态安全的重要内容。当前，我国土壤环境总体状况堪忧，部分地区污染较为严重，已成为全面建成小康社会的突出短板之一。为切实加强土壤污染防治，逐步改善土壤环境质量，制定本行动计划。

总体要求：全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，认真落实党中央、国务院决策部署，立足我国国情和发展阶段，着眼经济社会发展全局，以改善土壤环境质量为核心，以保障农产品质量和人居环境安全为出发点，坚持预防为主、保护优先、风险管控，突出重点区域、行业和污染物，实施分类别、分用途、分阶段治理，严控新增污染、逐步减少存量，形成政府主导、企业担责、公众参与、社会监督的土壤污染防治体系，促进土壤资源永续利用，为建设“蓝天常在、青山常在、绿水常在”的美丽中国而奋斗。

工作目标：到2020年，全国土壤污染加重趋势得到初步遏制，土壤环境质量总体保持稳定，农用地和建设用地土壤环境安全得到基本保障，土壤环境风险得到基本管控。到2030年，全国土壤环境质量稳中向好，农用地和建设用地土壤环境安全得到有效保障，土壤环境风险得到全面管控。到本世纪中叶，土壤环境质量全面改善，生态系统实现良性循环。

主要指标：到2020年，受污染耕地安全利用率达到90%左右，污染地块安全利用率达到90%以上。到2030年，受污染耕地安全利用率达到95%以上，污染地块安全利用率达到95%以上。

一、开展土壤污染调查，掌握土壤环境质量状况

（一）深入开展土壤环境质量调查。在现有相关调查基础上，以农用地和重点行业企业用地为重点，开展土壤污染状况详查，2018年底前查明农用地土壤污染的面积、分布及其对农产品质量的影响；2020年底前掌握重点行业企业用地中的污染地块分布及其环境风险情况。制定详查总体方案和技术规定，开展技术指导、监督检查和成果审核。建立土壤环境质量状况定期调查制度，每10年开展1次。（环境保护部牵头，财政部、国土资源部、农业部、国家卫生计生委等参与，地方各级人民政府负责落实。以下均需地方各级人民政府落实，不再列出）

（二）建设土壤环境质量监测网络。统一规划、整合优化土壤环境质量监测点位，2017年底前，完成土壤环境质量国控监测点位设置，建成国家土壤环境质量监测网络，充分发挥行业监测网作用，基本形成土壤环境监测能力。各省（区、市）每年至少开展1次土壤环境监测技术人员培训。各地可根据工作需要，补充设置监测点位，增加特征污染物监测项目，提高监测频次。2020年底前，实现土壤环境质量监测点位所有县（市、区）全覆盖。（环境保护部牵头，国家发展改革委、工业和信息化部、国土资源部、农业部等参与）

（三）提升土壤环境信息化管理水平。利用环境保护、国土资源、农业等部门相关数据，建立土壤环境基础数据库，构建全国土壤环境信息化管理平台，力争2018年底前完成。借助移动互联网、物联网等技术，拓宽数据获取渠道，实现数据动态更新。加强数据共享，编制资源共享目录，明确共享权限和方式，发挥土壤环境大数据在污染防治、城乡规划、土地利用、农业生产中的作用。（环境保护部牵头，国家发展改革委、教育部、科技部、工业和信息化部、国土资源部、住房城乡建设部、农业部、国家卫生计生委、国家林业局等参与）

二、推进土壤污染防治立法，建立健全法规标准体系

（四）加快推进立法进程。配合完成土壤污染防治法起草工作。适时修订污染防治、城乡规划、土地管理、农产品质量安全相关法律法规，增加土壤污染防治有关内容。2016年底前，完成农药管理条例修订工作，发布污染地块土壤环境管理办法、农用地土壤环境管理办法。2017年底前，出台农药包装废弃物回收处理、工矿用地土壤环境管理、废弃农膜回收利用等部门规章。到2020年，土壤污染防治法律法规体系基本建立。各地可结合实际，研究制定土壤污染防治地方性法规。（国务院法制办、环境保护部牵头，工业和信息化部、国土资源部、住房城乡建设部、农业部、国家林业局等参与）

（五）系统构建标准体系。健全土壤污染防治相关标准和技术规范。2017年底前，发布农用地、建设用地土壤环境质量标准；完成土壤环境监测、调查评估、风险管控、治理与修复等技术规范以及环境影响评价技术导则制修订工作；修订肥料、饲料、灌溉用水中有毒有害物质限量和农用污泥中污染物控制等标准，进一步严格污染物控制要求；修订农膜标准，提高厚度要求，研究制定可降解农膜标准；修订农药包装标准，增加防止农药包装废弃物污染土壤的要求。适时修订污染物排放标准，进一步明确污染物特别排放限值要求。完善土壤中污染物分析测试方法，研制土壤环境标准样品。各地可制定严于国家标准的地方土壤环境质量标准。（环境保护部牵头，工业和信息化部、国土资源部、住房城乡建设部、水利部、农业部、质检总局、国家林业局等参与）

（六）全面强化监管执法。明确监管重点。重点监测土壤中镉、汞、砷、铅、铬等重金属和多环芳烃、石油烃等有机污染物，重点监管有色金属矿采选、有色金属冶炼、石油开采、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等行业，以及产粮（油）大县、地级以上城市建成区等区域。（环境保护部牵头，工业和信息化部、国土资源部、住房城乡建设部、农业部等参与）

加大执法力度。将土壤污染防治作为环境执法的重要内容，充分利用环境监管网格，加强土壤环境日常监管执法。严厉打击非法排放有毒有害污染物、违法违规存放危险化学品、非法处置危险废物、不正常使用污染治理设施、监测数据弄虚作假等环境违法行为。开展重点行业企业专项环境执法，对严重污染土壤环境、群众反映强烈的企业进行挂牌督办。改善基层环境执法条件，配备必要的土壤污染快速检测等执法装备。对全国环境执法人员每3年开展1轮土壤污染防治专业技术培训。提高突发环境事件应急能力，完善各级环境污染事件应急预案，加强环境应急管理、技术支撑、处置救援能力建设。（环境保护部牵头，工业和信息化部、公安部、国土资源部、住房城乡建设部、农业部、安全监管总局、国家林业局等参与）

三、实施农用地分类管理，保障农业生产环境安全

（七）划定农用地土壤环境质量类别。按污染程度将农用地划为三个类别，未污染和轻微污染的划为优先保护类，轻度和中度污染的划为安全利用类，重度污染的划为严格管控类，以耕地为重点，分别采取相应管理措施，保障农产品质量安全。2017年底前，发布农用地土壤环境质量类别划分技术指南。以土壤污染状况详查结果为依据，开展耕地土壤和农产品协同监测与评价，在试点基础上有序推进耕地土壤环境质量类别划定，逐步建立分类清单，2020年底前完成。划定结果由各省级人民政府审定，数据上传全国土壤环境信息化管理平台。根据土地利用变更和土壤环境质量变化情况，定期对各类别耕地面积、分布等信息进行更新。有条件的地区要逐步开展林地、草地、园地等其他农用地土壤环境质量类别划定等工作。（环境保护部、农业部牵头，国土资源部、国家林业局等参与）

（八）切实加大保护力度。各地要将符合条件的优先保护类耕地划为永久基本农田，实行严格保护，确保其面积不减少、土壤环境质量不下降，除法律规定的重点建设项目选址确实无法避让外，其他任何建设不得占用。产粮（油）大县要制定土壤环境保护方案。高标准农田建设项目向优先保护类耕地集中的地区倾斜。推行秸秆还田、增施有机肥、少耕免耕、粮豆轮作、农膜减量与回收利用等措施。继续开展黑土地保护利用试点。农村土地流转的受让方要履行土壤保护的责任，避免因过度施肥、滥用农药等掠夺式农业生产方式造成土壤环境质量下降。各省级人民政府要对本行政区域内优先保护类耕地面积减少或土壤环境质量下降的县（市、区），进行预警提醒并依法采取环评限批等限制性措施。（国土资源部、农业部牵头，国家发展改革委、环境保护部、水利部等参与）

防控企业污染。严格控制在优先保护类耕地集中区域新建有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等行业企业，现有相关行业企业要采用新技术、新工艺，加快提标升级改造步伐。（环境保护部、国家发展改革委牵头，工业和信息化部参与）

（九）着力推进安全利用。根据土壤污染状况和农产品超标情况，安全利用类耕地集中的县（市、区）要结合当地主要作物品种和种植习惯，制定实施受污染耕地安全利用方案，采取农艺调控、替代种植等措施，降低农产品超标风险。强化农产品质量检测。加强对农民、农民合作社的技术指导和培训。2017年底前，出台受污染耕地安全利用技术指南。到2020年，轻度和中度污染耕地实现安全利用的面积达到4000万亩。（农业部牵头，国土资源部等参与）

（十）全面落实严格管控。加强对严格管控类耕地的用途管理，依法划定特定农产品禁止生产区域，严禁种植食用农产品；对威胁地下水、饮用水水源安全的，有关县（市、区）要制定环境风险管控方案，并落实有关措施。研究将严格管控类耕地纳入国家新一轮退耕还林还草实施范围，制定实施重度污染耕地种植结构调整或退耕还林还草计划。继续在湖南长株潭地区开展重金属污染耕地修复及农作物种植结构调整试点。实行耕地轮作休耕制度试点。到2020年，重度污染耕地种植结构调整或退耕还林还草面积力争达到2000万亩。（农业部牵头，国家发展改革委、财政部、国土资源部、环境保护部、水利部、国家林业局参与）

（十一）加强林地草地园地土壤环境管理。严格控制林地、草地、园地的农药使用量，禁止使用高毒、高残留农药。完善生物农药、引诱剂管理制度，加大使用推广力度。优先将重度污染的牧草地集中区域纳入禁牧休牧实施范围。加强对重度污染林地、园地产出食用农（林）产品质量检测，发现超标的，要采取种植结构调整等措施。（农业部、国家林业局负责）

四、实施建设用地准入管理，防范人居环境风险

（十二）明确管理要求。建立调查评估制度。2016年底前，发布建设用地土壤环境调查评估技术规定。自2017年起，对拟收回土地使用权的有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等行业企业用地，以及用途拟变更为居住和商业、学校、医疗、养老机构等公共设施的上述企业用地，由土地使用权人负责开展土壤环境状况调查评估；已经收回的，由所在地市、县级人民政府负责开展调查评估。自2018年起，重度污染农用地转为城镇建设用地的，由所在地市、县级人民政府负责组织开展调查评估。调查评估结果向所在地环境保护、城乡规划、国土资源部门备案。（环境保护部牵头，国土资源部、住房城乡建设部参与）

分用途明确管理措施。自2017年起，各地要结合土壤污染状况详查情况，根据建设用地土壤环境调查评估结果，逐步建立污染地块名录及其开发利用的负面清单，合理确定土地用途。符合相应规划用地土壤环境质量要求的地块，可进入用地程序。暂不开发利用或现阶段不具备治理修复条件的污染地块，由所在地县级人民政府组织划定管控区域，设立标识，发布公告，开展土壤、地表水、地下水、空气环境监测；发现污染扩散的，有关责任主体要及时采取污染物隔离、阻断等环境风险管控措施。（国土资源部牵头，环境保护部、住房城乡建设部、水利部等参与）

（十三）落实监管责任。地方各级城乡规划部门要结合土壤环境质量状况，加强城乡规划论证和审批管理。地方各级国土资源部门要依据土地利用总体规划、城乡规划和地块土壤环境质量状况，加强土地征收、收回、收购以及转让、改变用途等环节的监管。地方各级环境保护部门要加强对建设用地土壤环境状况调查、风险评估和污染地块治理与修复活动的监管。建立城乡规划、国土资源、环境保护等部门间的信息沟通机制，实行联动监管。（国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部负责）

（十四）严格用地准入。将建设用地土壤环境管理要求纳入城市规划和供地管理，土地开发利用必须符合土壤环境质量要求。地方各级国土资源、城乡规划等部门在编制土地利用总体规划、城市总体规划、控制性详细规划等相关规划时，应充分考虑污染地块的环境风险，合理确定土地用途。（国土资源部、住房城乡建设部牵头，环境保护部参与）

五、强化未污染土壤保护，严控新增土壤污染

（十五）加强未利用地环境管理。按照科学有序原则开发利用未利用地，防止造成土壤污染。拟开发为农用地的，有关县（市、区）人民政府要组织开展土壤环境质量状况评估；不符合相应标准的，不得种植食用农产品。各地要加强纳入耕地后备资源的未利用地保护，定期开展巡查。依法严查向沙漠、滩涂、盐碱地、沼泽地等非法排污、倾倒有毒有害物质的环境违法行为。加强对矿山、油田等矿产资源开采活动影响区域内未利用地的环境监管，发现土壤污染问题的，要及时督促有关企业采取防治措施。推动盐碱地土壤改良，自2017年起，在新疆生产建设兵团等地开展利用燃煤电厂脱硫石膏改良盐碱地试点。（环境保护部、国土资源部牵头，国家发展改革委、公安部、水利部、农业部、国家林业局等参与）

（十六）防范建设用地新增污染。排放重点污染物的建设项目，在开展环境影响评价时，要增加对土壤环境影响的评价内容，并提出防范土壤污染的具体措施；需要建设的土壤污染防治设施，要与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用；有关环境保护部门要做好有关措施落实情况的监督管理工作。自2017年起，有关地方人民政府要与重点行业企业签订土壤污染防治责任书，明确相关措施和责任，责任书向社会公开。（环境保护部负责）

（十七）强化空间布局管控。加强规划区划和建设项目布局论证，根据土壤等环境承载能力，合理确定区域功能定位、空间布局。鼓励工业企业集聚发展，提高土地节约集约利用水平，减少土壤污染。严格执行相关行业企业布局选址要求，禁止在居民区、学校、医疗和养老机构等周边新建有色金属冶炼、焦化等行业企业；结合推进新型城镇化、产业结构调整和化解过剩产能等，有序搬迁或依法关闭对土壤造成严重污染的现有企业。结合区域功能定位和土壤污染防治需要，科学布局生活垃圾处理、危险废物处置、废旧资源再生利用等设施和场所，合理确定畜禽养殖布局和规模。（国家发展改革委牵头，工业和信息化部、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、水利部、农业部、国家林业局等参与）

六、加强污染源监管，做好土壤污染预防工作

（十八）严控工矿污染。加强日常环境监管。各地要根据工矿企业分布和污染排放情况，确定土壤环境重点监管企业名单，实行动态更新，并向社会公布。列入名单的企业每年要自行对其用地进行土壤环境监测，结果向社会公开。有关环境保护部门要定期对重点监管企业和工业园区周边开展监测，数据及时上传全国土壤环境信息化管理平台，结果作为环境执法和风险预警的重要依据。适时修订国家鼓励的有毒有害原料（产品）替代品目录。加强电器电子、汽车等工业产品中有害物质控制。有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等行业企业拆除生产设施设备、构筑物和污染治理设施，要事先制定残留污染物清理和安全处置方案，并报所在地县级环境保护、工业和信息化部门备案；要严格按照有关规定实施安全处理处置，防范拆除活动污染土壤。2017年底前，发布企业拆除活动污染防治技术规定。（环境保护部、工业和信息化部负责）

严防矿产资源开发污染土壤。自2017年起，内蒙古、江西、河南、湖北、湖南、广东、广西、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、新疆等省（区）矿产资源开发活动集中的区域，执行重点污染物特别排放限值。全面整治历史遗留尾矿库，完善覆膜、压土、排洪、堤坝加固等隐患治理和闭库措施。有重点监管尾矿库的企业要开展环境风险评估，完善污染治理设施，储备应急物资。加强对矿产资源开发利用活动的辐射安全监管，有关企业每年要对本矿区土壤进行辐射环境监测。（环境保护部、安全监管总局牵头，工业和信息化部、国土资源部参与）

加强涉重金属行业污染防控。严格执行重金属污染物排放标准并落实相关总量控制指标，加大监督检查力度，对整改后仍不达标的企业，依法责令其停业、关闭，并将企业名单向社会公开。继续淘汰涉重金属重点行业落后产能，完善重金属相关行业准入条件，禁止新建落后产能或产能严重过剩行业的建设项目。按计划逐步淘汰普通照明白炽灯。提高铅酸蓄电池等行业落后产能淘汰标准，逐步退出落后产能。制定涉重金属重点工业行业清洁生产技术推行方案，鼓励企业采用先进适用生产工艺和技术。2020年重点行业的重点重金属排放量要比2013年下降10%。（环境保护部、工业和信息化部牵头，国家发展改革委参与）

加强工业废物处理处置。全面整治尾矿、煤矸石、工业副产石膏、粉煤灰、赤泥、冶炼渣、电石渣、铬渣、砷渣以及脱硫、脱硝、除尘产生固体废物的堆存场所，完善防扬散、防流失、防渗漏等设施，制定整治方案并有序实施。加强工业固体废物综合利用。对电子废物、废轮胎、废塑料等再生利用活动进行清理整顿，引导有关企业采用先进适用加工工艺、集聚发展，集中建设和运营污染治理设施，防止污染土壤和地下水。自2017年起，在京津冀、长三角、珠三角等地区的部分城市开展污水与污泥、废气与废渣协同治理试点。（环境保护部、国家发展改革委牵头，工业和信息化部、国土资源部参与）

（十九）控制农业污染。合理使用化肥农药。鼓励农民增施有机肥，减少化肥使用量。科学施用农药，推行农作物病虫害专业化统防统治和绿色防控，推广高效低毒低残留农药和现代植保机械。加强农药包装废弃物回收处理，自2017年起，在江苏、山东、河南、海南等省份选择部分产粮（油）大县和蔬菜产业重点县开展试点；到2020年，推广到全国30%的产粮（油）大县和所有蔬菜产业重点县。推行农业清洁生产，开展农业废弃物资源化利用试点，形成一批可复制、可推广的农业面源污染防治技术模式。严禁将城镇生活垃圾、污泥、工业废物直接用作肥料。到2020年，全国主要农作物化肥、农药使用量实现零增长，利用率提高到40%以上，测土配方施肥技术推广覆盖率提高到90%以上。（农业部牵头，国家发展改革委、环境保护部、住房城乡建设部、供销合作总社等参与）

加强废弃农膜回收利用。严厉打击违法生产和销售不合格农膜的行为。建立健全废弃农膜回收贮运和综合利用网络，开展废弃农膜回收利用试点；到2020年，河北、辽宁、山东、河南、甘肃、新疆等农膜使用量较高省份力争实现废弃农膜全面回收利用。（农业部牵头，国家发展改革委、工业和信息化部、公安部、工商总局、供销合作总社等参与）

强化畜禽养殖污染防治。严格规范兽药、饲料添加剂的生产和使用，防止过量使用，促进源头减量。加强畜禽粪便综合利用，在部分生猪大县开展种养业有机结合、循环发展试点。鼓励支持畜禽粪便处理利用设施建设，到2020年，规模化养殖场、养殖小区配套建设废弃物处理设施比例达到75%以上。（农业部牵头，国家发展改革委、环境保护部参与）

加强灌溉水水质管理。开展灌溉水水质监测。灌溉用水应符合农田灌溉水水质标准。对因长期使用污水灌溉导致土壤污染严重、威胁农产品质量安全的，要及时调整种植结构。（水利部牵头，农业部参与）

（二十）减少生活污染。建立政府、社区、企业和居民协调机制，通过分类投放收集、综合循环利用，促进垃圾减量化、资源化、无害化。建立村庄保洁制度，推进农村生活垃圾治理，实施农村生活污水治理工程。整治非正规垃圾填埋场。深入实施“以奖促治”政策，扩大农村环境连片整治范围。推进水泥窑协同处置生活垃圾试点。鼓励将处理达标后的污泥用于园林绿化。开展利用建筑垃圾生产建材产品等资源化利用示范。强化废氧化汞电池、镍镉电池、铅酸蓄电池和含汞荧光灯管、温度计等含重金属废物的安全处置。减少过度包装，鼓励使用环境标志产品。（住房城乡建设部牵头，国家发展改革委、工业和信息化部、财政部、环境保护部参与）

七、开展污染治理与修复，改善区域土壤环境质量

（二十一）明确治理与修复主体。按照“谁污染，谁治理”原则，造成土壤污染的单位或个人要承担治理与修复的主体责任。责任主体发生变更的，由变更后继承其债权、债务的单位或个人承担相关责任；土地使用权依法转让的，由土地使用权受让人或双方约定的责任人承担相关责任。责任主体灭失或责任主体不明确的，由所在地县级人民政府依法承担相关责任。（环境保护部牵头，国土资源部、住房城乡建设部参与）

（二十二）制定治理与修复规划。各省（区、市）要以影响农产品质量和人居环境安全的突出土壤污染问题为重点，制定土壤污染治理与修复规划，明确重点任务、责任单位和分年度实施计划，建立项目库，2017年底前完成。规划报环境保护部备案。京津冀、长三角、珠三角地区要率先完成。（环境保护部牵头，国土资源部、住房城乡建设部、农业部等参与）

（二十三）有序开展治理与修复。确定治理与修复重点。各地要结合城市环境质量提升和发展布局调整，以拟开发建设居住、商业、学校、医疗和养老机构等项目的污染地块为重点，开展治理与修复。在江西、湖北、湖南、广东、广西、四川、贵州、云南等省份污染耕地集中区域优先组织开展治理与修复；其他省份要根据耕地土壤污染程度、环境风险及其影响范围，确定治理与修复的重点区域。到2020年，受污染耕地治理与修复面积达到1000万亩。（国土资源部、农业部、环境保护部牵头，住房城乡建设部参与）

强化治理与修复工程监管。治理与修复工程原则上在原址进行，并采取必要措施防止污染土壤挖掘、堆存等造成二次污染；需要转运污染土壤的，有关责任单位要将运输时间、方式、线路和污染土壤数量、去向、最终处置措施等，提前向所在地和接收地环境保护部门报告。工程施工期间，责任单位要设立公告牌，公开工程基本情况、环境影响及其防范措施；所在地环境保护部门要对各项环境保护措施落实情况进行检查。工程完工后，责任单位要委托第三方机构对治理与修复效果进行评估，结果向社会公开。实行土壤污染治理与修复终身责任制，2017年底前，出台有关责任追究办法。（环境保护部牵头，国土资源部、住房城乡建设部、农业部参与）

（二十四）监督目标任务落实。各省级环境保护部门要定期向环境保护部报告土壤污染治理与修复工作进展；环境保护部要会同有关部门进行督导检查。各省（区、市）要委托第三方机构对本行政区域各县（市、区）土壤污染治理与修复成效进行综合评估，结果向社会公开。2017年底前，出台土壤污染治理与修复成效评估办法。（环境保护部牵头，国土资源部、住房城乡建设部、农业部参与）

八、加大科技研发力度，推动环境保护产业发展

（二十五）加强土壤污染防治研究。整合高等学校、研究机构、企业等科研资源，开展土壤环境基准、土壤环境容量与承载能力、污染物迁移转化规律、污染生态效应、重金属低积累作物和修复植物筛选，以及土壤污染与农产品质量、人体健康关系等方面基础研究。推进土壤污染诊断、风险管控、治理与修复等共性关键技术研究，研发先进适用装备和高效低成本功能材料（药剂），强化卫星遥感技术应用，建设一批土壤污染防治实验室、科研基地。优化整合科技计划（专项、基金等），支持土壤污染防治研究。（科技部牵头，国家发展改革委、教育部、工业和信息化部、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、农业部、国家卫生计生委、国家林业局、中科院等参与）

（二十六）加大适用技术推广力度。建立健全技术体系。综合土壤污染类型、程度和区域代表性，针对典型受污染农用地、污染地块，分批实施200个土壤污染治理与修复技术应用试点项目，2020年底前完成。根据试点情况，比选形成一批易推广、成本低、效果好的适用技术。（环境保护部、财政部牵头，科技部、国土资源部、住房城乡建设部、农业部等参与）

加快成果转化应用。完善土壤污染防治科技成果转化机制，建成以环保为主导产业的高新技术产业开发区等一批成果转化平台。2017年底前，发布鼓励发展的土壤污染防治重大技术装备目录。开展国际合作研究与技术交流，引进消化土壤污染风险识别、土壤污染物快速检测、土壤及地下水污染阻隔等风险管控先进技术和管理经验。（科技部牵头，国家发展改革委、教育部、工业和信息化部、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、农业部、中科院等参与）

（二十七）推动治理与修复产业发展。放开服务性监测市场，鼓励社会机构参与土壤环境监测评估等活动。通过政策推动，加快完善覆盖土壤环境调查、分析测试、风险评估、治理与修复工程设计和施工等环节的成熟产业链，形成若干综合实力雄厚的龙头企业，培育一批充满活力的中小企业。推动有条件的地区建设产业化示范基地。规范土壤污染治理与修复从业单位和人员管理，建立健全监督机制，将技术服务能力弱、运营管理水平低、综合信用差的从业单位名单通过企业信用信息公示系统向社会公开。发挥“互联网+”在土壤污染治理与修复全产业链中的作用，推进大众创业、万众创新。（国家发展改革委牵头，科技部、工业和信息化部、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、农业部、商务部、工商总局等参与）

九、发挥政府主导作用，构建土壤环境治理体系

（二十八）强化政府主导。完善管理体制。按照“国家统筹、省负总责、市县落实”原则，完善土壤环境管理体制，全面落实土壤污染防治属地责任。探索建立跨行政区域土壤污染防治联动协作机制。（环境保护部牵头，国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、财政部、国土资源部、住房城乡建设部、农业部等参与）

加大财政投入。中央和地方各级财政加大对土壤污染防治工作的支持力度。中央财政整合重金属污染防治专项资金等，设立土壤污染防治专项资金，用于土壤环境调查与监测评估、监督管理、治理与修复等工作。各地应统筹相关财政资金，通过现有政策和资金渠道加大支持，将农业综合开发、高标准农田建设、农田水利建设、耕地保护与质量提升、测土配方施肥等涉农资金，更多用于优先保护类耕地集中的县（市、区）。有条件的省（区、市）可对优先保护类耕地面积增加的县（市、区）予以适当奖励。统筹安排专项建设基金，支持企业对涉重金属落后生产工艺和设备进行技术改造。（财政部牵头，国家发展改革委、工业和信息化部、国土资源部、环境保护部、水利部、农业部等参与）

完善激励政策。各地要采取有效措施，激励相关企业参与土壤污染治理与修复。研究制定扶持有机肥生产、废弃农膜综合利用、农药包装废弃物回收处理等企业的激励政策。在农药、化肥等行业，开展环保领跑者制度试点。（财政部牵头，国家发展改革委、工业和信息化部、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、农业部、税务总局、供销合作总社等参与）

建设综合防治先行区。2016年底前，在浙江省台州市、湖北省黄石市、湖南省常德市、广东省韶关市、广西壮族自治区河池市和贵州省铜仁市启动土壤污染综合防治先行区建设，重点在土壤污染源头预防、风险管控、治理与修复、监管能力建设等方面进行探索，力争到2020年先行区土壤环境质量得到明显改善。有关地方人民政府要编制先行区建设方案，按程序报环境保护部、财政部备案。京津冀、长三角、珠三角等地区可因地制宜开展先行区建设。（环境保护部、财政部牵头，国家发展改革委、国土资源部、住房城乡建设部、农业部、国家林业局等参与）

（二十九）发挥市场作用。通过政府和社会资本合作（PPP）模式，发挥财政资金撬动功能，带动更多社会资本参与土壤污染防治。加大政府购买服务力度，推动受污染耕地和以政府为责任主体的污染地块治理与修复。积极发展绿色金融，发挥政策性和开发性金融机构引导作用，为重大土壤污染防治项目提供支持。鼓励符合条件的土壤污染治理与修复企业发行股票。探索通过发行债券推进土壤污染治理与修复，在土壤污染综合防治先行区开展试点。有序开展重点行业企业环境污染强制责任保险试点。（国家发展改革委、环境保护部牵头，财政部、人民银行、银监会、证监会、保监会等参与）

（三十）加强社会监督。推进信息公开。根据土壤环境质量监测和调查结果，适时发布全国土壤环境状况。各省（区、市）人民政府定期公布本行政区域各地级市（州、盟）土壤环境状况。重点行业企业要依据有关规定，向社会公开其产生的污染物名称、排放方式、排放浓度、排放总量，以及污染防治设施建设和运行情况。（环境保护部牵头，国土资源部、住房城乡建设部、农业部等参与）

引导公众参与。实行有奖举报，鼓励公众通过“12369”环保举报热线、信函、电子邮件、政府网站、微信平台等途径，对乱排废水、废气，乱倒废渣、污泥等污染土壤的环境违法行为进行监督。有条件的地方可根据需要聘请环境保护义务监督员，参与现场环境执法、土壤污染事件调查处理等。鼓励种粮大户、家庭农场、农民合作社以及民间环境保护机构参与土壤污染防治工作。（环境保护部牵头，国土资源部、住房城乡建设部、农业部等参与）

推动公益诉讼。鼓励依法对污染土壤等环境违法行为提起公益诉讼。开展检察机关提起公益诉讼改革试点的地区，检察机关可以以公益诉讼人的身份，对污染土壤等损害社会公共利益的行为提起民事公益诉讼；也可以对负有土壤污染防治职责的行政机关，因违法行使职权或者不作为造成国家和社会公共利益受到侵害的行为提起行政公益诉讼。地方各级人民政府和有关部门应当积极配合司法机关的相关案件办理工作和检察机关的监督工作。（最高人民检察院、最高人民法院牵头，国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、水利部、农业部、国家林业局等参与）

（三十一）开展宣传教育。制定土壤环境保护宣传教育工作方案。制作挂图、视频，出版科普读物，利用互联网、数字化放映平台等手段，结合世界地球日、世界环境日、世界土壤日、世界粮食日、全国土地日等主题宣传活动，普及土壤污染防治相关知识，加强法律法规政策宣传解读，营造保护土壤环境的良好社会氛围，推动形成绿色发展方式和生活方式。把土壤环境保护宣传教育融入党政机关、学校、工厂、社区、农村等的环境宣传和培训工作。鼓励支持有条件的高等学校开设土壤环境专门课程。（环境保护部牵头，中央宣传部、教育部、国土资源部、住房城乡建设部、农业部、新闻出版广电总局、国家网信办、国家粮食局、中国科协等参与）

十、加强目标考核，严格责任追究

（三十二）明确地方政府主体责任。地方各级人民政府是实施本行动计划的主体，要于2016年底前分别制定并公布土壤污染防治工作方案，确定重点任务和工作目标。要加强组织领导，完善政策措施，加大资金投入，创新投融资模式，强化监督管理，抓好工作落实。各省（区、市）工作方案报国务院备案。（环境保护部牵头，国家发展改革委、财政部、国土资源部、住房城乡建设部、农业部等参与）

（三十三）加强部门协调联动。建立全国土壤污染防治工作协调机制，定期研究解决重大问题。各有关部门要按照职责分工，协同做好土壤污染防治工作。环境保护部要抓好统筹协调，加强督促检查，每年2月底前将上年度工作进展情况向国务院报告。（环境保护部牵头，国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、财政部、国土资源部、住房城乡建设部、水利部、农业部、国家林业局等参与）

（三十四）落实企业责任。有关企业要加强内部管理，将土壤污染防治纳入环境风险防控体系，严格依法依规建设和运营污染治理设施，确保重点污染物稳定达标排放。造成土壤污染的，应承担损害评估、治理与修复的法律责任。逐步建立土壤污染治理与修复企业行业自律机制。国有企业特别是中央企业要带头落实。（环境保护部牵头，工业和信息化部、国务院国资委等参与）

（三十五）严格评估考核。实行目标责任制。2016年底前，国务院与各省（区、市）人民政府签订土壤污染防治目标责任书，分解落实目标任务。分年度对各省（区、市）重点工作进展情况进行评估，2020年对本行动计划实施情况进行考核，评估和考核结果作为对领导班子和领导干部综合考核评价、自然资源资产离任审计的重要依据。（环境保护部牵头，中央组织部、审计署参与）

评估和考核结果作为土壤污染防治专项资金分配的重要参考依据。（财政部牵头，环境保护部参与）

对年度评估结果较差或未通过考核的省（区、市），要提出限期整改意见，整改完成前，对有关地区实施建设项目环评限批；整改不到位的，要约谈有关省级人民政府及其相关部门负责人。对土壤环境问题突出、区域土壤环境质量明显下降、防治工作不力、群众反映强烈的地区，要约谈有关地市级人民政府和省级人民政府相关部门主要负责人。对失职渎职、弄虚作假的，区分情节轻重，予以诫勉、责令公开道歉、组织处理或党纪政纪处分；对构成犯罪的，要依法追究刑事责任，已经调离、提拔或者退休的，也要终身追究责任。（环境保护部牵头，中央组织部、监察部参与）我国正处于全面建成小康社会决胜阶段，提高环境质量是人民群众的热切期盼，土壤污染防治任务艰巨。各地区、各有关部门要认清形势，坚定信心，狠抓落实，切实加强污染治理和生态保护，如期实现全国土壤污染防治目标，确保生态环境质量得到改善、各类自然生态系统安全稳定，为建设美丽中国、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦作出贡献。

浅析我国土地污染的立法问题

随着房地产开发和农村经济的发展，我国土壤污染情况不断恶化，生态环境遭到严重破坏。所以我国“十一五”计划将其列为重要议程，成为环保任务明确五大主攻方向之一。本文从法律角度出发，分析土壤污染防治所存在的问题，最后提出一些有用的法律建议。

一、我国土壤污染及法律保护现状

目前土壤污染已成为世界性的问题。我国土壤污染也面临着严峻的形势，土壤污染形势的不断恶化已成为影响我国工农业可持续发展的重大阻力，对我国经济建设和发展提出了严峻地挑战。据不完全调查，目前全国受污染的耕地约有1.5亿亩，污水灌溉污染耕地3250万亩，固体废弃物堆存占地和毁田200万亩，合计约占耕地总面积的1/10以上，其中多数集中在经济较发达的地区。全国每年因重金属污染的粮食达1200万吨，造成的直接经济损失超过200亿元。目前，全国土壤污染的面积、分布和程度不清，土壤污染防治基础薄弱[1]。另外，工矿区、城市等也普遍存在着土壤污染的问题。所以，我国目前土壤污染现状较为严重，土壤污染防治的情况也不容乐观，面临着诸多的挑战。

二、我国土壤污染防治困难的法律原因

土壤污染是指各种污染物通过不同方式进入土地并在土壤中积累，当积累量超过土壤自净能力时，给生态系统造成危害。土壤污染不但直接导致土壤生产力的下降，而且使某些微量和超微量的有害污染物在农产品中富集，从而降低品质，危害人畜健康。土壤中污染物还会在水力和风力的作用下分别进入大气和水体，恶化人类的生存环境[2]。因此，防治土壤污染，保护有限的土地资源，确保土地安全已成为我国政府的当务之急。要对我国土壤污染防治法律采取必要措施之前，我们应当先分析土壤污染问题的法律上原因：

（一）、土壤污染防治的相关法律法规空白

目前，我国现行法律中有关土壤污染防治的法律法规主要有：《环境保护法》、《农业法》、《土地管理法》、《基本农田保护条例》、《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》，等等。另外，还有《土地复垦规定》、《闲置土地处置办法》、《矿产资源法》、《水法》、《森林法》、《草原法》、《农药管理条例》、《水土保持法》、《防沙治沙法》，等等与土地生态安全相关的法律法规。这些法律的颁行对土壤环境的保护确实起到了一定的积极效果，但污染仍有继续加重的趋势。所以，现行法存在着其应有的一定局限性，不能有效防治土壤污染问题。这些与土壤污染防治有关的法律法规缺乏专门针对土壤污染防治和保护的规定。如现行《农业法》在应对如何保障土壤不被污染和污染土壤的改良等问题上未能未进一步作出明确而完善的规范。1998年修订后的《土地管理法》仅限于该法第35条原则性地规定。《基本农田保护条例》的规定较为具体，有利于土壤污染的防治。但自该条例实施以来，我国土壤污染的严重趋势依然在继续。可以说，我国没有专门性关于土壤污染防治的法律法规，致使许多土壤污染问题在法律管理上缺乏具体的依据，出现了许多法律制度上的“空白”。而法律的“真空”状态则会进一步滋长土地资源的滥用现象，加剧土壤污染问题。因此，我国在有关土壤污染防治方面的法律法规是不完备的，存在着诸多的不足之处，有待进一步完善。

（二）、土壤污染防治的行政管理和执法混乱

在我国，对土壤污染的行政管理是实行管与分管相结合的多部门分层次的管理体制。在这种体制下，管理主体林立，权力和责任分散，不仅不利于集中、统一管理，而且容易造成管理上的混乱。主要是在农业、林业、水利、土管、环保等10多个部门之间进行协调、监督。但是，有关法律法规对部门之间如何监督协调没有具体规定，并且在实际环境行政执法管理中地方情况差异较大，出现的许多污染问题无法很好的得到解决，从而导致部门与部门之间相互扯皮、争权推责。可以说，这种多头管理体制，不仅严重影响了治污的效率，也浪费了诸多的行政管理资源。另外，个别地方领导为了在位的经济政绩，严重干预环境行政执法，攀比或注重经济发展政绩，而不顾损害环境利益；环境行政处罚的金额幅度过大，处罚尺度难以掌握；环境行政执法投资不足，执法队伍薄弱；环境违法处罚难。因此，我国在对土壤污染管理及执法上也存在许多的问题。

（三）、民众保护土壤的环境意识非常地缺乏

人们往往认为自然资源是无限，可以反复开发利用，但是人们在进行自然资源开发利用时，却都未意识到应当对自然环境资源进行有效的保护，从而导致对自然资源的不断破坏，甚至彻底毁灭。可以说，人们普遍对我国环境污染和生态破坏的严峻局面认识不足。并且公众环境意识明显呈“政府依赖型”特征，对于自身及其他社会组织应该做的和能够做的环保工作没有清晰地认识。在经济发展和环境保护之间不能做到相协调发展，往往是重视经济发展，而忽视了环境保护的重要性。特别是国家行政人员存在错误的经济政绩等观念，这对我国土地资源保护都是非常不利的。另外，企业法人素质低下，环境法律意识淡薄。在利益的驱动下，他们往往是以牺牲环境利益为代价来追求自身的经济利益，造成许多污染的情况。所以，我国民众的环境保护意识还是非常地缺乏的。

三、国外在土壤污染防治方面的法律经验

在国外，有关土壤污染防治法律保护的立法经验很多。美国于1985年和1990年修订的《农业法》希望实现劳动生产率的提高的同时保护资源与环境，实现“持续农业”的发展。另外，1990年在联邦政府实施了“保护计划”管理。1987年为了控制农业水源水质而制定了《水质法》。欧盟到目前为止还没有明确的土壤保护政策，但现有许多欧盟立法都与土壤保护有关。如《关于环境保护、尤其是污泥农用时保护土壤的86／278／EEC指令》对农用污泥作出了规定；《关于废物的75／442／EEC指令》要求废物在处置时不能污染土壤；2004年底前，提出《关于堆肥和生物废弃物指令》，其目的是为了控制潜在的污染，并鼓励使用被批准的混合肥料，等等。日本已经建立了由预防对策和治理对策构成的土壤环境保全体系。有《农用地土壤污染防止法律》（1970）、《市街地土壤污染暂定对策方针》（1986）、《土壤污染环境标准》（1991）、《土壤污染对策法》（2002），等等。《土壤污染对策法》的实施，使得污染治理由被动向主动转化，以前无法计算的环保社会效益可体现为可以计算的经济效益，此种趋势表明日本的土壤环境保护已经呈现出新的阶段特点[3]。这些国外的立法经验对我国土壤污染防治的法律完善具有非常重要的借鉴意义。

四、解决我国土壤污染防治问题所应当采取的法律措施

（一）、完善我国土壤污染防治立法

为有效防治土壤污染，应在现行有关土壤污染防治立法的基础上，细化、扩展土壤污染防治的制度，或制定专门的法律法规，以加强对土壤污染的监督和管理。从法律上，对污染灌溉、工矿废弃物、城市生活垃圾、化肥农药等土壤污染物及污染行为作出明确规定，通过法律手段有效防治土壤污染。另外，在法律法规中应当理顺土壤污染防治的行政管理体制，建立土壤污染的动态监测评价制度，制定相关土壤污染防治的具体规划制度，确立土壤污染的环境标准，建立土壤污染应急措施制度和法律责任制度等相关的制度。因此，我认为，我国应当制定一部《中华人民共和国土壤污染防治法》，把与土壤污染防治的相关内容在该法中予以明确，理顺各种相关的制度和具体操作性规定，并可以适当的借鉴日本《土壤污染对策法》中有关污染防治经济化的相关内容。使土壤污染防治有具体明确的法律依据。从立法上完善我国对土壤污染防治。

（二）、加强环境行政主管部门管理以及执法的力度

要加强行政主管部门管理与执法的力度，就应当实行管理权与处罚权分离，强化对各个行政机关的监督。确保基层环境行政管理部门的力量，建立起长期有效的执法管理机制，同时要确立起相对集中环境行政执法处罚权。从而解决环境行政管理中的多头执法、重复处罚、执法扰民等问题，提高环境行政执法的质量和水平。所以改革我国现行的环境行政管理体制和执法机制，是适应我国社会主义市场经济发展的需要。在管理上，要加强组织协调，职责明确、左右配合、齐抓共管、运作有序的高效工作机制。对于基层行政管理，要加大资金和技术投入，建立完备的土壤污染防治与监测等相关制度。在执法上，要明确执法主体，集中执法职能，合理配置政府职能，使环境行政主管部门的处罚更迅速、简洁，执法效率更高。我们都知道，土壤污染防治，已经成为我国“十一五”计划的重要议程，成为环保任务明确五大主攻方向之一。由此可知我国对土壤污染防治的关注程度。如近期国家预算投入10亿元，由环保总局和国土资源部共同承担起全国土壤现状调查及污染防治项目[4]。陕西省于2007年4月18日全面启动土壤污染调查工作；江苏于2006年4月13日正式启动全省范围内的土壤污染现状调查；2007年03月22日，安徽斥资3100万元、历时近两年的全省土壤污染调查正在各地陆续展开。从这些国家行政机关的行为看，我国政府已经开始加强对土壤污染的环境行政管理。并在一定程度上，对加强土壤污染防治行政执法起了重要的作用。

（三）、增强公民的环境守法意识

尽管我国土壤污染问题严重，但是目前公众对土壤污染还没有像对大气污染和水污染那样重视。人们对土壤污染重视不够，对土壤污染危害性认识不足。我们应当依靠全社会、各行各业来开展广泛的宣传教育，进行全民动员，通过各种形式，报刊、广播、电视等新闻媒体大力宣传环境保护活动，作到家喻户晓，人人参与，从而提高民众的环保意识。特别是各地各行政部门及其广大干部的环保意识的提高，对我国环境保护事业的发展具有重要影响。因为他们在行政管理系统中处于支配地位，他们的环境意识最具有实践影响力，容易在现实社会中体现出来，所以这个群体的环境意识水平的提高，对增强公民守法意识具有重要的作用。另外，应当尽量改变我国“政府主导型”的环保工作模式。建议在今后，多鼓励和推动社会参与、培育自下而上的环保活动，逐步将环保工作的“政府主导型”转变为政府主导与社会参与相结合的模式[5]。只有公众的环境守法意识得到提高，才能使防治土壤污染成为全社会的自觉行为，减轻政府的工作压力，减轻生态环境的压力。

总之，我国目前的土壤污染现状有向严重恶化的趋势发展。本文通过采取土壤污染防治立法、加强环境行政管理和行政执法和增强公众环境守法意识三个方面的法律措施，从而改善我国土壤污染防治的现状，以维护生态系统的稳定。