从深圳看中国卫生监督体制改革趋势_从深圳政改看中国

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从深圳看中国卫生监督体制改革趋势

摘要:全国卫生监督体制无独立法律地位与未建立垂直管理监管机制,再加上各地方具体情况与政府支持程度不同,未形成良性发展的长效机制。卫生监督机构级别以及人员身份、待遇偏低。本文通过阐述,引发社会对根源性体制的思考,期望为决策层在卫生监督部门改革中提供基本的理论依据。

关键词:深圳；中国卫生监督；体制改革

1953年以来,全国各地的卫生防疫机构先后成立,担负起公共卫生的绝大部分工作,公共卫生是一种技术性极强的工作,卫生监督在卫生行政部门领导的56年以来,为人民健康保驾护航方面取得较好的效果,同时也取得一些发展,卫生监督的机构建设、人员素质、业务能力以及社会认同等均较大提升。但是卫生监督发展的速度仍比不上社会的发展速度,取得的社会效果与实际工作付出不成正比。卫生监督将来如何发展成为卫生行政部门亟待解决的公共管理课题。

1.深圳卫生监督现状

1.1深圳市、区级卫生监督部门的数量、人员编制与行政级别

此外,截止到2009年12月9日,深圳市目前有南山、罗湖、福田、盐田、宝安以及龙岗共六个行政区,存在深圳市卫生监督所以及前面六个行政区的卫生监督所。其中深圳市卫生监督所的行政级别是正处级,宝安以及龙岗区卫生监督所的行政级别是副处级,南山、罗湖、福田、盐田区卫生监督所是正科级。人员编制除了盐田与龙岗区是全额事业编制以外,其余是公务员(行政事务)编制。

1.2深圳市两个派出机构的卫生监督机构情况

深圳市有光明新区、坪山新区两个派出机构。光明新区、坪山新区目前均无区级卫生监督所,其中光明新区有光明、公明两个街道级卫生监督所,坪山新区有坪山、坑梓两个街道级卫生监督所,享受正科待遇,差额事业编制。

1.3管理层级与管理体制

深圳市卫生监督部门基本形成市、区两级的层级。在宝安与龙岗区还有街道一级的卫生监督机构,街道级卫生监督所是差额事业编制单位,同时履行监督与监测的义务。管理体制是地方管理为主,其中龙岗区街道一级的卫生监督机构是街道管辖,统筹“人、财、物”。而宝安区街道一级的卫生监督机构是“区管人,区与街道共同管财、物”。上下级的卫生监督所在“人、财、物”方面多无隶属关系,并非领导与被领导关系,仅是业务指导关系。举例来说,深圳市卫生监督所对区级卫生监督所仅是业务指导关系。

1.4深圳市卫生监督的现有职责

依照法律法规规定,受同级卫生行政部门委托,对食品卫生、公共卫生、医疗卫生机构、集中式供水单位等进行监督,传染病的防控以及学校卫生的监督。参与突发公共卫生事件以及其他公共管理危机事件的调查处理。各级卫生行政部门负责同级政府食品安全的综合协调。

1.5 深圳市卫生监督职责调整的历史与趋势

深圳市卫生行政部门职能变化历史:深圳市卫生局于2001年12月,向城市综合执法部门移交无证行医;2004年6月7日,向市环境保护局移交放射工作单位;2004年9月1日,向市食品药品监督管理局移交保健食品和化妆品卫生监督职能;2007年3月1日,向城市综合执法部门移交无证食品;但是,2009年3月出台的《2009年深圳市食品安全白皮书》已经明确无证食品监管重归卫生行政部门监管。深圳市政府公告已经公布确认无证行医重归卫生行政部门监管。随着深圳市大部制改革的推进,食品监管与应急也在短时间内(市政府原定2009年11月1日)向市场监管局移交。2009年10月,深圳市卫生与人口计划委员会负责原食品药品监督部门的食品综合协调功能。在2009年国家正式明确国家安监总局负责职业卫生监督职责后,深圳市职业卫生的监管尚无明确的移交时间表。

1.6 深圳市卫生监督的前景

在食品卫生监督向市场监管局移交后,昔日在行政领导看来最为重要的食品卫生与卫生监督部门几乎绝缘。如果职业卫生继续向安监部门或者安监的继承部门移交后,卫生监督面临重大调整。每次移交割走本来就紧缺的编制,但是职能的返还卫生行政部门又没有增加编制,举例南山区,无证行医与无证食品向城市综合执法部门移交各割走2个编制共4个编制,但是职能的重归却没有增加相应的编制。卫生监督实质内容有萎缩、空心化趋向。假如立法部门取消公共场所行政许可,国家以及地方新医改方案提及医管中心(医管局)管辖医疗机构给,卫生监督部门的存留是一个值得探讨的沉重课题。其实全国的情况也大致如此。

2.目前中国卫生监督体制的特点以及弊端

深圳市卫生监督部门发展的制约因素其实也在全国各级卫生监督部门体现出来,深圳市卫生监督部门面临的体制内外部环境也是全国的一个真实写照。

2.1 中国卫生监督体制的特点

中国卫生监督体制以及地方卫生监督体制均无统一的建制,呈现出“诸侯割据,各自为政”的局面。体制内部存在管理不顺、起步早、发展慢、技术性强以及团队发展缓慢等特点,外部存在政府投入不足、行政级别低、人员编制少、职能弱化以及社会认同低。卫生监督体制已经运作了近半个多世纪,固然有其存在的合理性,由于长时间没有进行体制上根本的改革,体制内外部的矛盾将阻碍卫生监督进入快速发展轨道。

2.2 中国卫生监督体制的法律地位本质

在法律的视野中,是不存在独立承担法律责任的卫生监督部门,卫生监督部门是以其他组

织方式存在为多见。卫生监督部门是同级卫生行政部门的委托执法机构,对管理相对人的卫生行政执法中只能以卫生行政部门的名义实施,不是“权、职、责”的统一体。卫生行政部门从法律本质上与执法实践中看来都是卫生监督部门的领导与决策部门,这是卫生行政部门体制内部阻碍卫生监督发展的最根本原因。

2.3 中国卫生监督体制的弊端根源

全国各级卫生监督部门因为是依据被委托单位——卫生行政部门的职权与名义进行卫生行政执法,而没有严格按照“定职能、定机构、定编制”来进行设置,导致出现公务员、参公依公、雇员、事业事务、企业等形式多样的编制,履行法定职责的有卫生防疫站、卫生监督所(局)、医院、预防保健所等机构。同非国务院组成部门的工商、税务、安监、质监等部门比可谓是五花八门。最直接原因是各级卫生行政部门得不到中编办以及地方编办的全面支持,其次是卫生监督部门没有独立的法律地位。

3.解决中国卫生监督体制弊端的措施

3.1确定好组织目标

国家卫生行政部门的正确的组织目标为卫生监督与食品药品监督管理部门整合为卫生监督管理局,自上而下地实行改革,履行现有两个部门的所有的职能。在全国范围内建立设置基本一样的卫生监督机构。改革的成败关键点需要战略性的决策而非单纯的战术性决策。因为根据公共管理“1——10——100”原则,改写错误的目标要浪费1元,进行过程有错误要要浪费10元,结果有错误修正要浪费100元。当然,短期内按照这种组织目标改革是比较激烈的,但是这种改革是根本、彻底的[1]。

3.2决策影响资源配置

决策与资源配置是作用与反作用的关系。国家卫生行政部门应该集中更大部分行政资源,大胆推出卫生监督机构改革的策略。目前国家卫生行政部门决策很难真正重点向公共卫生倾斜。公共卫生是指与社会公众健康利益直接相关或有着密切联系的一切卫生问题,它涉及到人们的生活、生产、工作、学习及休闲娱乐等有关环境的质量及疾病的预防[2]。相对于医疗资源,公共卫生在资源配置比例上比较低,卫生行政部门单凭一个部门的力量难以解决“看病难、看病贵”的民生问题并将长期受其困扰。从公共管理的主动性与管理效能的高效性来说,决策影响资源配置,但是卫生部门中却存在严的重资源配置影响决策现象。

3.3 建立垂直管理监管机制

目前卫生监督由于是地方管辖,不是专属管辖也不是垂直管理,地方政府负责卫生监督机构的“人、财、物”,地方保护主义与行政干预对日常卫生行政执法产生不小的负面影响,技术性强的卫生监督机构经常卷入与卫生监督无很大关系的政绩工程,凸显不出卫生监督机构的应有作用,行政资源没有发挥应有的效用。进一步加速了卫生监督机构萎缩。卫生监督机构必须建立垂直管理监管机制,被赋予更加独立、更高的法律地位卫生监督,甚至是完全独立的法律地位,才能从根本解决卫生监督的根源性问题。

参考文献:

[1]查长江:《浅议深圳市卫生监督运行机制改革》,《中华民族民间医药》,2009年11月上半月刊第18卷。

[2] 广东省人民政府,《突发公共卫生事件概念》,广东省应急网,http://。