《行政复议法》第三十条第一款有关问题的批复_行政复议法重点法条

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最高人民法院关于适用《行政复议法》第三十条第一款有关问题的批复

发布时间：2003-02-28 07:21:49

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中华人民共和国最高人民法院公告

《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》已于２００３年１月９日由最高人民法院审判委员会第１２６３次会议通过。现予公布，自２００３年２月２８日起施行。

二○○三年二月二十五日

山西省高级人民法院：

你院《关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的请示》收悉。经研究，答复如下：

根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。

此复。对行政复议法第三十条的理解与适用

2004-8-26 17:16:33

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行政复议法第三十条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”该条规定了因自然资源所有权和使用权引发争议的行政诉讼案件的救济程序，由于立法用语较为含糊，特别对“依法取得”

理解不同，导致司法实践中对行政复议在何种情况下应成为此类案件诉讼的前置程序存在不同意见。一种意见认为，这里的“依法取得”

是指原告只要认为所享有的自然资源的所有权或者使用权是依法取得，那么就必须先行申请行政复议，然后才能向人民法院起诉。另一种意见认为，这里的“依法取得”应由人民法院认定，如果人民法院审查认定为依法取得，那么原告必须先申请行政复议，否则人民法院不予受理；如果人民法院认为“非依法取得”，那么原告不受该条限制，可直接向人民法院起诉。但对如何认定为“依法取得”仍有不同认识。

有的人认为，依法取得要求原告手中有手续完备的资源所有权证或使用权证，否则不能认定为“依法取得”。也有的认为，“依法取得”

包括两种情况：一是持有资源所有权或使用权证；二是虽未依法取得所有权或使用权证，但已占有多年，他人没有提出异议，如集体所有的土地，通过继承取得的土地使用权等等。

笔者认为，如果按照上述第一种意见，那么行政复议将成为所有因自然资源所有权、使用权引起争议的行政诉讼案件的必备的前置程序。因为，凡是当事人申请复议或提起诉讼，其主观上必定认为自己所享有的自然资源的所有权或使用权是依法取得的，而不是非法取得。

这将使作为原告的公民、法人或其他组织无一例外要先申请行政复议，然后才能再向人民法院起诉。这与该条的立法本意相违背。因此，笔者同意后一种意见。如何认定“依法取得”，其前提应严格以当事人持有自然资源所有权或使用权证书为标准，如果没有办理所有权证或使用权证，不能认定为“依法取得”。在这种前提下，对行政机关侵犯其所有权或使用权提起诉讼的，人民法院可以直接受理，而不受第三十条的约束。

同时，值得注意的是，行政复议法第三十条与该法第六条第四项有矛盾，给行政诉讼带来了不便。该法第六条规定，对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的，公民、法人或者其他组织可以申请行政复议。这时，当事人是否应先行申请复议，法律用语为“可以”，即可以申请复议，也可以直接向人民法院提起诉讼。而根据该法第三十条的规定，当事人是否应先行申请复议，法律用语为“应当”。行政确认也是具体行政行为，司法实践中经常出现这种情况，即行政机关在作出确认一方所有权或者使用权的决定这一具体行政行为时，又侵犯相邻另一方已经依法 2 取得的自然资源的所有权或使用权。根据行政复议法第六条的规定，对这种情况，不服一方可以选择申请复议，也可以直接起诉。而根据第三十条的规定，不服一方只能申请行政复议。

同一部法律的不同法条之间出现了矛盾，期望立法机关或最高法院对此问题及时加以解决。

浅谈对行政复议法第三十条的理解与适用

2006-11-18 20:18:49

《行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”这一条款规定了因土地等自然资源所有权和使用权引发争议案件的救济程序。由于对“依法取得”理解不同，导致司法实践中对行政复议在何种情况下应成为此类案件诉讼的前置程序存在不同意见。一种意见认为，这里的“依法取得”是指原告只要认为所享有的自然资源的所有权或者使用权是依法取得，那么就必须先行申请行政复议，然后才能向人民法院起诉。另一种意见认为，这里的“依法取得”应由人民法院认定，如果人民法院审查认定为依法取得，那么原告必须先申请行政复议，否则人民法院不予受理；如果人民法院认为“非依法取得”，那么原告不受该条限制，可直接向人民法院起诉。如果按照上述第一种意见，那么行政复议将成为所有因自然资源所有权、使用权引起争议的行政诉讼案件的必备的前置程序。因为，凡是当事人申请复议或提起诉讼，其主观上必定认为自己所享有的自然资源的所有权或使用权是依法取得的，而不是非法取得。这将使作为原告的公民、法人或其他组织无一例外要先申请行政复议，然后才能再向人民法院起诉。而按照第二种意见，凡涉及到土地等自然资源所有权、使用权争议的案件，其救济途径则由具体法院来决定。以上两种认识各有道理。其核心集中在行政复议设为土地等自然资源所有权、使用权争议案件的必经程序必要性有多大？笔者同意第一种意见。并从以下几方面加以论述：

第一、正确认识我国行政复议与行政诉讼的基本关系。行政复议和行政诉讼是我国目前解决行政争议的主要途径。二者是解决行政争议两种不同的法律制度，行政复议是一种行政系统内的救济途径，属于行政监督的一种类型，而行政诉讼是一种司法救济途径，属于司法监督的一种。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”《中华人民共和国行政复议法》第十六条规定：“公民、法人或其他组织申请行政复议，行政机关已经依法受理的，或者法律、法规规定应当先向行政复议机关 3 申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。”由此可见，我国行政复议与行政诉讼的基本关系是以公民、法人或其他组织自由选择为原则，以行政复议前置为例外的。所谓行政复议前置是指依照法律、法规规定，公民、法人或其他组织不服行政机关的处理决定或认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，必须先向行政机关申请复议，对行政复议决定不服的，才可以向人民法院起诉。在此情况下，公民、法人或其他组织在法定复议期限内未申请复议或者在复议期间，都不能向人民法院提起行政诉讼，只有等到复议决定作出后才能起诉。因此，行政复议与行政诉讼是两种不能同时运作的制度，公民、法人或其他组织无论选择哪种救济途径，只能依据有关规定，有选择、有秩序地进行，而不能“脚踏两只船”同时使用这两种制度。

第二、从不同时期法律对土地等自然资源争议是否应当先申请复议的规定来探求立法原意。在1990年国务院发布的《行政复议条例》的规定中，土地等自然资源行政案件被排除在复议范围之外，主要理由是这类案件属于行政机关居间处理民事纠纷的行为，与行政机关管理行政相对人的行为，在性质上是完全不同的。在1994年10月国务院修订发布的《行政复议条例》的规定中，允许公民、法人或其他组织对涉及土地林地权属的具体行政行为申请复议。1999年１月１日施行的《中华人民共和国土地管理法》仍规定公民、法人或其他组织对涉及土地林地权属的具体行政行为可以直接向人民法院起诉。从这一过程可以看出，法律、法规对土地等自然资源行政案件在提起行政诉讼前是否需申请行政复议的规定是从“排除”到“可以”到“应当”的过程。如果从这一过程来看立法本意，行政复议作为一种处理土地等自然资源案件的程序，是呈扩大趋势，而非收缩。

第三、实践操作上，土地等自然资源权属案件实行行政复议前置有其优点。为何规定行政复议为对土地等自然资源权属行政案件提起行政诉讼的必经程序，因为土地等自然资源的权属确认充分地体现了行政职权的运作，是一种包含了国家强制性意志的具体行政行为，人民政府或其主管部门对土地等自然资源所有权或使用权归属作出处理决定，是根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国森林法》等法律的授权作出的，在审判司法实践中，人民法院审理这类行政案件时，如果认定具体行政行为存在有：主要事实不清、证据不足，适用法律错误，违反法定程序，超越职权或者滥用职权、具体行政行为明显不当等情形的，即对土地等自然资源权属争议处理确有错误时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二款规定，只能判决撤销或部分撤销，而不能或不宜改变其权属处理决定，而且诉讼途径存在时间过长的缺陷；相反，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定，复议机关对具体行政行为具有上述情形的，可以决定变更，因此，复议途径具有快捷的特点。另外，土地等自然资源权属行政案件实行行政复议前置的优点还在于：１、行政机关上下级之间有监督关系，因此，一旦下级行政机关与管理相对人发生纠纷，由上级行政机关先行处理，不仅可以及时了解本系统或本地区的工作情况，而且还可以及时发现和纠正错误，强化行政机关的内部监督机制；２、土地等自然资源权属行政案件，专业性强，涉及面广，处理解决这类案件需要专门的土地等自然资源管理知识，确立行政复议前置原则，便 4 于查明事实，分清是非，使土地等自然资源权属行政争议得以及时解决；３、土地等自然资源权属行政案件数量大，复杂程度不一，确立行政复议先行处理原则，可以使大量的土地等自然资源权属行政案件解决于行政复议程序之中，减轻法院行政审判的压力，使法院集中精力审理经过复议仍解决不了的土地等自然资源权属行政争议案件。因此，行政复议与行政诉讼两者相比较，对土地等自然资源权属争议行政案件设定行政复议前置，可以减少当事人的诉累，提高行政工作效率，节省审判资源，确保司法公正与效率。故对土地等自然资源权属行政案件，应该先行复议。

第四、对《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款需要说明的问题。2003年2月25日，最高人民法院就山西省高级人民法院《关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的请示》作出法释［2003］5号批复：“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。”因此，《行政复议法》第三十条第一款的“具体行政行为”仅是指对土地等自然资源的所有权或者使用权权属的确认和颁发权属证书，不包括对土地等自然资源权属侵权纠纷的裁决和征用、出让、划拨、调整土地等自然资源权属的决定，不包括涉及土地等自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施，如对无偿收回土地等自然资源所有权或使用权的处罚、行政强制措施等其他具体行政行为不服的，可以不经行政复议直接向人民法院提起行政诉讼。

第五、对公民、法人或其他组织未申请复议直接提起诉讼的土地林地确权行政案件的处理。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十三条第一款规定：“依法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院不予受理。”该解释第四十四条第一款第（七）项规定，“法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未经申请复议的，应当裁定不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉。”

第六、如何理解该条款中的“依法取得”。一种意见认为，“依法取得”要求原告手中有手续完备的资源所有权证或使用权证，否则不能认定为“依法取得”。另一种意见认为，“依法取得”包括两种情况：一是持有资源所有权或使用权证；二是虽未依法取得所有权或使用权证，但已占有多年，他人没有提出异议，如集体所有的土地，通过继承取得的土地使用权等等。笔者认为：第二种意见较为妥当，应理解为公民、法人或其他组织认为“已经依法取得”土地等自然资源权属即可，而不应单纯地理解为公民、法人或其他组织已经依法取得行政机关颁发的土地等自然资源所有权或使用权权属法律证书，至于公民、法人或其他组织是否实际“已经依法取得”土地等自然资源所有权或使用权权属，则属于实体审理中需要确认的问题

4、如何理解《行政复议法》第三十条的规定？

答：公民、法人或者其他组织对国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政 区划的勘定、调整或者征收、征用土地的决定不服；或者对省、自治区、直辖市 人民政府根据上述决定，确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定不服，提起行政诉讼的，人民法院不予受理。

行政机关对当事人之间有关自然资源的所有权、使用权争议所作的确权决定，公 民、法人或其他组织不服的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可 以依法向人民法院提起行政诉讼；行政机关颁发土地、矿藏等自然资源所有权或 使用权证的初始登记行为，属于行政许可性质，公民、法人或其他组织不服，可 以直接提起行政诉讼。

实践中争议比较大的是对《行政复议法》第三十条的理解。由于自然资源案件在行政诉讼中占据相当比例，对第三十条的理解直接影响到此类案件的受理。目前司法实践中存在两种理解，一种认为，第三十条的含义应当是指所有的涉及自然资源所有权和使用权的行政案件都应当复议前置；另一种认为，只有当事人已经取得自然资源的所有权或者使用权法律证书，行政机关侵犯该项“已经依法取得”的权利时，复议才是诉讼的前置条件。笔者认为，第二种理解是正确的。首先，《行政复议法》第三十条明确规定是“已经依法取得„„所有权或者使用权”，而根据我国相关民事法律的规定，自然资源所有权或者使用权的取得实行的是登记主义，即，只有依法办理登记手续，取得权利证书，才从法律上取得了该项自然资源的权利，第二种理解符合法律条文的语意。其次，从我国《行政诉讼法》和《行政复议法》的立法精神看，复议前置是例外，直接起诉是原则，对第三十条规定作扩大理解不符合法律的基本精神。最后，从司法实践看，行政诉讼案件不是太多，而是太少，行政复议由于受行政首长制约，许多情况下很难对相对人的合法权益给予适当的保护，复议前置很多时候只能是浪费时间，影响行政效率，允许当事人直接起诉更有利于对公民法人和其他组织合法权益的保护，对第三十条不作扩大理解符合当前的司法实践。

因此，《行政复议法》第三十条第一款的“具体行政行为”仅是指对土地等自然资源的所有权或者使用权权属的确认和颁发权属证书。

不包括对土地权属侵权纠纷的裁决和征用、出让、划拨、调整土地权属的决定，不包括涉及土地等自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施，对这些具体行政行为不服的，可以不经行政复议直接向人民法院提起行政诉讼。

此外，该款“已依法取得”土地权属的规定，应理解为公民、法人或其他组织认为“已经依法取得”土地权属即可，而不应单纯的理解为公民、法人或其他组织已经依法取得行政机关颁发的土地所有权或使用权权属法律证书，行政机关侵犯该项“已经依法取得”的权利时，复议才是诉讼的前置条款，至于公民、法人或其他组织是否实际“已经依法取得”土地所有权或使用权权属，则属于实体审理中需要确认的问题。