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坚持融合式发展推进人防建设
摘要：今年是“十二五“的开局之年，在省办、市办的坚强领导下，人防紧紧围绕“战时能力强，平时作为大”的目标要求，坚持与经济建设融合、与城市建设结合，与时俱进，编制完成了市本级人防工程规划，并纳入城市总体规划。健全了市、乡镇（街道）、社区三级人防机构，完善指挥自动化信息系统，加强重点经济目标防护、疏散体系、专业队伍建设等，各项工作取得长足发展。
关键词：经济建设融合总体规划
温家宝总理在2010年10月召开的第六次全国人民防空会议上明确指出：必须坚持把人民防空建设与经济社会发展相融合。这是国家第一次从战略的高度指明了在社会主义市场经济不断完善的新形势下人民防空建设的发展方向。
“融合发展”是第六次全国人防会议对人防建设提出的新要求，也是推动人防事业科学发展、创新发展的必由之路。在人防应急准备转向常态化、与经济社会融合发展战略背景下，人防队伍自身建设如何与经济社会融合发展，提高具有时代特色人防队伍建设水平，是一项重要而紧迫的任务。
人民防空是国防建设的重要组成部分，是国民经济和社会发展的重要保障力量，把人民防空融入社会经济发展体系对加强新时期国防、人防建设，促进人防建设与社会协调发展，提高人民防空平战结合的能力，构建“战时能力强，平时作用大”的现代人防体系具有重要意义。
本文就禹城市人防办在经济建设、城市建设、信息化建设、重要经济目标防护建设、公共安全、社会科研教育等几个方面如何与经济社会相融合，提出笔者的几点建议。
（一）人民防空融入经济建设的科学内涵
用经济发展带动人防建设，用人防建设促进经济发展，使人防建设成为拉动全市经济发展新的增长点。要注重发挥市场配置资源的基础作用，加快人防建设市场化转型，建立健全人民防空投融资体制，推进投资主体多元化，调动全社会各方面力量参与人防建设，不断增强人防事业发展的生机活力。要充分发挥人防工程、设施设备及技术、队伍等资源的功能作用，更好地为经济发展和人民生活服务，真正实现战时有作用、平时有作为。
人民防空建设融入经济社会发展体系，保持与经济社会发展在发展进程上相协调，在发展机制上相衔接，在发展目标上相一致，按照统筹兼顾、良性互动、协调发展、互为促进、高度融合要求，实现防空防灾一体化，为增强国防实力和推动经济社会发展发挥积极作用。
推进人防建设融入经济社会发展体系，有利于人防建设从经济建设中获得更加深厚的物质支撑，有利于发挥人防在完善城市功能、节约城市土地、改善城市环境、保障公共安全上的积极作用，是新形势下转变人防发展方式，实现转型升级，提高人防建设综合效益的必然选择。
在和平时期始终保持人防设施设备处于良好战备状态，并充分利用人防战备资源参与各类应急行动，可有效锻炼和检验人防队伍的实战水平，在实践中不断提高人防应战应急整体能力，以及平时服务经济社会的能力。
（二）坚持人防建设与城市建设相融合。
人民防空是现代城市建设的重要内容，是利国利民的社会公益事业。禹城要坚持把人防建设纳入城市建设总体规划，通过规划的战略性、全局性和综合性指导作用，促进人防工程科学、有序、快速发展。城市地下空间开发利用要与人民防空规划紧密结合起来，必须依法建设人民防空设施；城市规划区内的各类新建民用建筑，都必须依法同步配套建设地下人防设施；无法同步配套建设的，必须依法交纳易地建设费。要充分发挥人防工程在节约城市用地、缓解城市交通、改善城市环境、完善城市功能等方面的独特作用，不断增强可持续发展的能力。要切实加强对人防“结建”工作的管理，继续坚持“提前介入、主动服务、手续前置”的管理方式，与国土、规划、建委、房产等部门紧密配合，进一步落实好审批手续前置措施，切实做到严格依法审批和监督管理，确保“应建必建、应收必收”。
1.推进人防建设产业化进程
人防建设是一项系统工程，涉及工程建设、设备制造等诸多领域，因其国防属性又有相应特殊要求，如承建单位的人防专业资质，设备生产企业的特别许可，以及指挥通信系统集成企业的保密资质等。
促进人防建设产业发展的初步思路：首先，是从政策上引导。制定符合苏州实际的人防产业中长期发展规划，明确发展的原则和目标，发展的重点区域，重点项目，政府搭台，企业唱戏。其次，从措施上鼓励。研究制定并落实人防建设税费优惠、投融资、科技创新及成果转化等具体措施，扶植、帮助、鼓励企业发展，固强补弱。再次，从服务上助推。人防部门加强尽职服务，主动为人防企业提供优质便捷高效的行政服务，帮助解决发展中面临的困难。充分发挥人防行业协会“提供服务、反映诉求、规范行为”的职能，引导人防产业健康有序发展。通过打造品牌，提高人防企业本土化市场份额，为经济发展增添助力。
2.推进人防国有资产运营管理市场化
推进人防国有资产运营和管理市场化的初步思路：一是规范人防工程权属。在人防工程产权尚无上位法明确界定的背景下，需要在实践中探索创新、规范完善人防工程权属制度的地方性规章政策，明确人防工程国家规定应建部分和超建部分的权属，以及其管理使用、出售租赁、流转抵押的方式，建立人防工程产权与使用权、经营权有效分离的市场化运作机制，达到依法管理、各负其责和保值增值目的。二是研究出台人防工程开发利用的优惠政策，提高社会资本进入人防工程开发利用领域的积极性。鼓励支持组建具备独立法人资格的人防工程运营管理公司，独立运作，自负盈亏，以市场竞争机制提升人防工程开发利用效益。三是完善自建工程效益评估和转让机制。对即将建设的自建工程进行科学的效益评估，在确保战备效益的前提下，尽最大可能地提升经济效益。同时，有效盘活老旧工程，尝试建立转让模式，充分发挥市场的资源配置作用，在明确责权利的同时发挥三个效益。
3.促进人防建设与城市建设规划相融合当前，各级人防部门均制定了本区域人防工程建设规划，但从总体来看，规划的引领作用发挥不够充分。主要表现在：与城市总体发展规划以及地下空间开发利用、市政交通设施建设等专项规划结合不够紧密；规划调整相对滞后于城市建设发展；对人防工程社会效益、经济效益考虑不够充分；与重要经济目标防护工作未能有机衔接；缺乏保障规划实施的有效举措。
融入城市建设规划的初步思路：一是积极参与。各级人防部门要一并参与城市总体规划、地下空间开发规划的编制及修订工作，根据城市防空袭要求及时提出意见建议，防止顾此失彼。二是深度介入。针对城市地下交通设施建设和地下市政项目建设，尤其是重要经济目标建设，人防部门需在项目规划阶段有效介
入，做到同步设计、同步建设、同步验收。三是强化执行。推进《人防工程控制性详细规划》的研究制订，严格按照规划的各项指标控制人防工程建设。加强规划监管，确保城市人防工程建设规划的权威性和严肃性。完善规划修订机制，根据形势及任务的变化，及时对规划作出调整，不挂空挡。
（三）推进人防建设融入公共安全
第六次全国人民防空会议明确指出：要把人防作为应急管理的重要力量，积极在防灾救灾、应对突发事件等方面发挥重要作用。当前，各地应急管理体系正在不断建设完善，但由于历史沿革和机构设置等因素，在特定阶段仍存在着指挥机制不够完善、应急职能相对分散、资源未能完全共享等不足。充分发挥人防职能和资源参与政府应急管理工作，既可以提高公共资源利用效率，增强政府应急管理能力，又可锻炼提高人防队伍应急应战能力，是人防平战结合的新的重要载体。
融入政府应急管理体系的初步思路：一是将人防指挥通信系统纳入政府应急指挥保障体系并实现与各相关部门的互通互连和资源共享。平时既将人防指挥平台作为政府应急指挥体系的一个节点，又将其作为备份系统和机动力量。在遭遇地震等特殊自然灾害导致应急指挥平台瘫痪时，即可启用防护等级较高的人防地下指挥通信系统和人防机动指挥系统进行保障，实现互为补充、互为备份。同时建议政府在推进应急管理信息资源整合时，在人防地下指挥所建立迂回信道和数据备份，可同时保障战时城市防空袭斗争指挥需要。二是将人防专业队伍纳入政府应急救援力量体系。战时消除空袭后果与平时消除各类灾害事故后果具有很多相似之处，建议各级政府以人防专业队伍为基础，构建应急救援力量，平时归应急管理部门调配，战时归人防指挥部指挥，共同负责其建设管理。三是依托人防警报体系建立城市预警报警系统。目前各地固定警报器和机动警报车建设已基本到位，城市警报音响覆盖率不断提升，并具备广播、电视、网络、移动通信等多种报警手段。为提升防灾能力可拓展人防警报体系防灾报警功能，逐步建立完善城市防灾预警报警系统。四是依托人防人口疏散体系组织群众应急避险疏散。各级人防部门均建立了人口疏散地域（基地），制订了人口疏散方案，成立了疏散指挥机构，并定期组织疏散演练，已具备完成城市人口应急避险疏散任务的能力，可以更好地为防灾减灾、救灾赈灾服务。
1.增强民众防空防灾能力
融入社会公共安全教育体系的初步思路：一是建议政府成立社会公共安全教育领导小组，并将人防部门纳为主要成员单位，与相关部门共同拟定公共安全中长期宣传教育规划，明确任务、主体、内容、职责等政策规定，为加强全社会公共安全教育奠定制度基础。二是将在中小学开展的人防教育课程拓展到民防知识教育范畴，帮助学生增强各种安全防范意识和逃生基本常识。同时，组织力量编写综合性的《城市居民防灾手册》和社区防空防灾宣传资料，加大宣传教育力度，努力营造“珍惜生命，远离灾害”的社会氛围。三是着手建设区域性“民防宣传教育及灾害逃生体验中心”，通过防空防灾知识宣传和灾害逃生体验将防灾常识转化为技能，提高民众自救互救的能力。
2.完善基层民防组织
民防工作进社区，可以使人民群众更好地了解掌握疏散掩蔽、防护救援知识和技能，在灾害发生时，最大程度地保护自己。因此要把民防工作纳入社区工作范畴和服务体系，做到有组织、有队伍、有阵地、有方案、有制度、有活动，充分体现以人为本的指导思想。
融入城市社区建设的初步思路：一是落实民防工作有人做。建立社区民防工作站，社区人武干部兼民防工作站站长，选拔社区内单位人员、社区居民兼任民防组织员、宣传员、信息员、警报员、安全员等。二是做到应急救援有队伍。成立民防自愿者队伍，根据实际工作需要和现有救援资源，按专业对口的原则选择招募辖区内政治素质好，身体健康，志愿从事民防事业，并有一定专业技能的居民，吸纳成为民防志愿者，组成应急抢险组、医疗救护组、治安（巡防）组、防火灭火组等。三是解决开展活动有场所。按照因
地制宜的原则建立多功能兼容的活动场所，设立民防宣传橱窗和电子信息发布屏，器材室配备一定数量的救援器材。
（四）推进人防建设 融合应急管理
要把人防建设与应急管理工作相融合。按照平战结合的要求，进一步完善人防系统参与应急管理的功能，推进人民防空与应急管理一体化建设。要将人防指挥体制与政府处置突发事件应急指挥体制有机结合，充分发挥人防资源在预防处置突发事件、应对抢险救灾和应急救援服务中的职能作用。要充分发挥人防工程和人口疏散地域、基地的作用，为群众提供避难场所。利用人防宣传教育基地，加强对干部、群众进行防空防灾、减灾救灾知识教育，开展防护技能培训；健全完善人民防空志愿者队伍，组织人民防空与防灾救灾相结合的演练、训练，提高人民群众的防灾救灾素质，增强公共应急能力。
融合发展既是和平时期人防建设的必然选择，又是新形势下人防建设领域的一场深刻变革，涉及面广，职能重叠，利益交织，在转型中会遇到很多阻力、推进难度大，需要从经济社会发展全局和人防发展与国际民防接轨的必然趋势上通盘考虑，单靠人防部门是难以奏效的，必须在政府主导和统一协调下有序组织实施，才能达到预期目的。
法规政策是重点。根据人防融合发展的需要，加快人防法制建设步伐，适时制定相关地方性法规、规章和政策措施，逐步建立完整配套的人防融合发展法规政策体系。对已出台的法规政策中有关融合发展的相关规定，应加以进一步细化，使之更具规范性和操作性，做到责任明、约束硬、权利清、监管严、激励实。社会支持是基础。各级人防部门要充分利用人防宣传教育体系广泛宣传人防融合发展的重要意义和相关政策措施，提升人防融合发展的社会知晓度，并结合本地实际，尽快建设一批融合发展示范项目、窗口项目，推出一系列服务社会民生的实际举措，让社会民众切身体验到人防融合发展的重要意义所在，从而为人防融合发展奠定坚实的社会基础，营造良好的社会氛围。
