关于开发区管理体制的思考_赵巍_开发区教育管理体制

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关于开发区管理体制的思考

一、国内开发区管理体制的基本模式

我国开发区管理体制可以归纳为三种基本类型。

一是准政府的管委会体制。管委会作为政府的派出机构，其主要职能是经济开发规划和管理，为入区企业提供服务，还拥有一定的行政审批权，因此，其机构和人员编制比行政区管理体制要精简得多。这种管理体制主要适用于人口较少的相对独立的新开区，大部分开发区在建设初期采取这种模式。

二是开发区与行政区管理合一的管理体制其特点是开发区和行政区的管理职能合一，或者是两块牌子一班人马，内设机构基本保持行政区管理机构的编制和职能。这种模式主要适用于整个行政区域作为开发区，或者开发区是原有城区建制的一部分。

三是以企业为主体的开发体制。在这种模式中，开发主体不是一级行政组织或政府派出机构，而是由开发商来规划、投资开发和管理一个开发区。开发公司不仅要开发工业用地，还要进行大量的公共基础设施投资，但不能像大部分行政管理机构那样直接从税收收入中获 得必要的投资补偿，公基础设施成本靠工业和商业用地开发收入来补偿。

开发区的开发模式有两种类型。一种是政企分离的开发模式。开发区管委会只负责行政审批、管理和制定政策，而开发经营由独立的开发公司承担如，苏州工业园区实行完全的政企分开，开发区管委会作为管理主体，不直接从事开发区的开发经营，中新合资开发公司负责开发经营。开发区管委会将获准开发的土地转让给开发公司，开发公司开发后进行招商转让或出租。这种体制的机构精干、权责明确，在进行大规模成片开发方面有比较明显的优势另一种是政企合一的开发模式。这一体制的特点是开发区管委会具有管理者与开发商的双重功能，管委会与开发公司两块牌子一套班子或交叉兼职。由于这种模式办事效率较高，管理者的能动作用较大，不少开发区在建设初期采取这种开发模式。但是，由于存在容易导致政企不分、机构膨胀、内部职责不清的弊端，一些开发区逐步实行政企分离，将开发功能分离出来，成立独立的开发公司。

二、关于改进开发区管理的几点思考

我国开发区的发展己经将近20年，正面临着如何进一步提升开发区功能、增强其竞争力的问题，因此，需要根据形势改进开发区管理体制。

(一)各类开发区定位突出老城市扩展功能和制度试点功能

我国正处于加速工业化，农业人口向工业和城市转移的阶段开发区在加快区域产业发展和城市化进程中发挥了重要作用。如上海浦东新区经过短短的10年建设，第二、三产业的增加值己经占上海的22%，工业总产值占上海的13%。

我们正处于计划经济向市场经济转化的转轨时期，开发区不仅具有实现区域开发的功能，还有进行制度建设和机制创新试点的功能目前，开发区的优惠政策空间己经不大，提高开发区的竞争优势，要靠制度建设和机制创新。特别是加入WTO后，许多政策和制度要与国际接轨，开发区可以作为试点和示范，起到承上启下和承外启内的作用。

因此，要把开发区的建设和布局与城市化和老城市延仲结合起来:把开发区的政策环境

建设与制度创新结合起来。

(二)大部分地区实行相对独立的开发区管理体制

一个好的制度设计需要组织保证。在现行条块分割的体制下，园区内的体制改革试点经常遇到区外旧行政体制的制约。独立的开发区管理体制有利于把改革试点与区外行政管理体制隔离开来，可以用区内的职能转变和统一对外，克服区外条块分割的体制弊端因此，为了减少区外行政体制的干扰，从组织上保证制度试点的顺利实施，实行相对独立的开发区管理体制更有利。一段时间内，我国大部分地区的开发区还将实行相对独立的管委会体制。要继续实行精简机构、简化程序，政务公开的原则，克服管委会扩大膨胀的趋势。

(三)区域内统一规划，合理配臵资源，发挥整体竞争优势

开发区之间要不要竞争，应在多大范围内竞争，是目前开发区规划和建设中面临的一个两难问题。设立开发区大都是政府行为，开发区之间的竞争不同于一般竞争性行业的企业竞争一方面，区域间开发区的竞争有利于促进政府转变职能和制度创新，改善投资环境。但另一方面，过度竞争可能导致公共资源的浪费和资源配臵扭曲由于大部分开发区的公共基础设施投资是政府投资，过度竞争可能导致公共财产的浪费。地区优惠政策实际上是间接的政府财政补贴，不恰当的优惠政策也会导致企业资源配臵行为扭曲。实际上，地区优惠政策竞争的结果是政策趋同，最终开发区的竞争优势还取决于制度和区位优势。

根据我国的实际情况，开发区建设至少应该在市一级实行统一规划。有些欠发达地区可以实行省一级统一规划，集中精力办好几个高质量的开发区，使其发挥扩散作用。

在现行财税体制下，影响统一规划和集中开发的关键问题是利益关系，不仅涉及到各级政府的财税收入，还涉及到行政权力，以及政府和事业单位的人员安排等问题。各级政府最关心的问题是统一规划后利税是否都被收上去，多余的行政人员如何安臵，GDP业绩如何计算等。因此，要建立合理的利益机制来协调区域内开发区的利益关系。可以实行联合出资，委托专业机构运作管理办法，集中财税，按投入比例分配，调动各方面的积极性。

(四)实行政资分离的开发区资产运营管理体制

开发区是政府为主导的特殊产业，其产品是提供企业发展的公共平台。开发区的资产运营管理不同于政府行政管理，其管理机构是经营和服务性机构。开发区资产运营管理包括从区内规划、开发建设、推介招商、产业用地和厂房的出租，到区内日常服务和管理等因此，应实行政资分开，把开发区资产运营管理职能从管委会中剥离出来，建立专门的园区资产运营管理公司，负责开发区的建设、运行和服务。

要把开发区资产运营管理机构与一般的建筑和服务商区别开开发区资产运营管理机构主要负责融资和组织实施。有些开发区自己成立开发施工队伍这部分应该社会化，采取竞争招标的方式发挥商业机构的作用。

开发区管委会则主要承担制定政策，行使上一级政府赋护的审批和行政权力，以及对资产运营公司实行监督管理。

(五)公共基础设施与商业开发分离，实行专业化运行管理

开发区的基础设施包括公共基础设施(道路、水、电、气等)、产业基础设施和生活服务设施等从理沦上来说，公共基础设施具有公益}h}.属于政府职能范畴:厂房和生活服务设施是商业性的，可以商业化运营。目前，我国大部分开发区实行公共基础设施与工业用地开发

一体化，开发区的运行管理机构既要负责经济开发的任务，又要承担城市建设的责任。既然开发园区具有拓展城市的功能，并纳入城市发展规划，应该把城市公共基础设施建设功能从工业和商业用地开发中分离出来，由城市公共事业部门负责新加坡的经验是，根据工业园区基础设施的性质实行专业分工建设管理，工业园区的裕廊管理局只负责工业用地和厂房开发，以及运行服务:陆路管理局负责园区道路和水电气公共设施建设:建屋局负责园区职工住宅。

(六)开发区资产运行管理机构需要特殊制度安排

开发区是一种特殊商品其非公共基础设施建设也不同于一般的房地产开发，需要特殊的制度安排。一是开发区的开发建设必须有一定的超前性，投资规模大，同收期长，不确定性强，风险较大，通常民间资本不愿意进入。二是开发区要提供高质量低价格的设施刁一能吸引企业来落户，入驻企业还要符合建区的目标。如果完全靠商业化开发将会提高设施价格。三是一部分开发区要重点扶持中小企业，部分面向中小企业的低价工业厂房属于政府扶持中小企业的政策范畴。因此，开发区的资产运行管理机构还不能完全按照以盈利为目的普通公司模式运作。

开发区基础设施和服务的性质决定了运营管理机构的性质根据国际经验，大规模的集中工业用地开发大都是由政府资助，开发机构大都是非营利性机构，采取特殊法人制度，或者是国有企业和政府参股的财团。因此，应根据开发区的性质和特点对开发区的运营管理进行不同的制度安排。政府规划的、大规模集中开发的开发区，以政府投入为主，其运行管理机构要执行政府规划的意图。因此，政府与开发区运行机构的关系是委托和被委托的关系，实行政府授权管理，采取特殊法人的治理结构。开发运行机构在政府安排的制度框架下，自主经营。政府通过建立制度规范来约束运行管理机构，而不是直接干预其经营:政府在给护资助和补贴的同时，对其提供的产业基础设施价格实行上限控制。

(七)开发区政策与WTO规则接轨

我国己经进入WTO，开发区的管理体制和政策要逐步与WTO规则接轨。

WTO条款对开发区政策的影响主要有以下几个方面:一是补贴与反补贴协议的影响。‚补贴与反补贴协议‛中将补贴分为禁比、允许和限制三类。禁比的补贴是指对出口和进口替代实行补贴。允许的补贴是社会效益较大的公共财政支出范围内的补贴，如，政府资助竞争前和共性技术研究开发:对落后地区的转移支付:对环境保护投入补贴:扶持中小企业等。限制的补贴介于禁比和允许补贴之间，需要满足两个基本条件才可行:一要不针对特定企业与特定行业，对各种经济成分的企业一视同仁，公平对待，特别是要对外企实行‚国民待遇‛:二要把补贴控制在一定数量之内，不影响其他成员国的利益，不构成竞争威胁:二是与投资有关的协议(简称‚TRIMS“)的影响在加入WTO时，我国政府己经承诺取消并停比执行通过法律、法规或其它措施，对外国投资者实施贸易平衡和外汇平衡要求、当地含量要求和出口实绩要求，以及转让技术要求。外商投资法律和政策己经作了相应修改:三是与贸易有关的知识产权协定(简称‚TRIPS ”)的影响《知识产权贸易协议》为全球实现更高标准的知识产权保护贾定了基础.TRIPS把己有的知识产权国际公约分为三类:第一类是基本完全肯定、要求全体成员必须遵守并执行的国际公约，包括《保护工业产权巴黎公约》、《保护文学艺术作品的伯尔尼公约》、《保护表演者、录音制品制作者与广播组织公约》、《集成电路知识产权条

约》等4个国际公约:第二类是基本完全肯定、要求全体成员按对等原则执行的国际公约，包括十几个国际公约，主要是巴黎公约的子公约:第三类是不要求全体成员遵守并执行的国际公约，主要有《世界版权公约》、《录音制品公约》等(参见((2000年中国科技发展研究报告》，第314页，社会科学文献出版社，2000年12月)。

综上所述，与W I'O接轨不是不能实行优惠政策，而是要调整优惠环节、优惠对象和方式。因此，要清理开发区政策，在遵守WTO原则的基础上，广泛借鉴国际经验，进行适时调整，最大限度地利用允许的政策空’'7.以促进开发’‘的进一步规范发展范畴。