广州市慈善组织监督研究_广州慈善监督委员会
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广州市慈善组织监督研究
摘要：慈善事业的发展对缩小贫富差距、扶助弱势群体、构建社会主义和谐社会具有重要意义。慈善组织作为现代慈善事业的重要载体，对慈善事业的发展起着至关重要的作用。但是由于我国慈善组织监督机制的不健全，出现了“慈善失灵”的现象，使得我国很多慈善组织的公信力明显下降，引发了部分慈善组织募集资金困难甚至慈善危机。因此，完善我国慈善组织的监督机制显得十分重要。
关键词：慈善组织 公信力 监督 广州
2016年3月16日，《中华人民共和国慈善法》正式颁布，我国慈善事业开启了新的篇章。慈善事业作为一种非正式的社会支持网络，它的服务范围可以覆盖到社会的各个角落，向社会弱势群体给予慈善援助，对社会起到了一种“安全网”和“减震器”的作用。慈善组织作为慈善事业运行的载体，对于化解社会矛盾、缩小贫富差距、救助受灾群众具有重要作用。作为华南地区的中心城市，广州受港澳台的影响较大，市民慈善意识和企业社会责任意识不断提高。针对以上情况，本文选用广州市慈善组织为研究立足点，在总结广州市慈善组织监督的经验基础上，进一步完善广州市的慈善组织监督机制，从而促进广州的慈善组织健康透明地发展。
一、广州市慈善组织的发展现状及其监督必要性
广州市作为改革开放的前沿阵地，经济发达，人们生活水平普遍较高。然而，由于受复杂的自然、社会和个体自身条件的影响，广州也存在区域发展不平衡、贫富差距较大的现象，社会上仍有一部分人生活在贫困线下，还有各种各样的弱势群体。因此，发展慈善事业在广州有着巨大的社会需求，因为这些弱势群体需要关怀和帮助，如果只凭政府的扶助显然是不够的，需要发展慈善组织来推动慈善事业的发展。
目前，广州市慈善组织发展现状呈现以下几个特征：一是广州的慈善组织发展迅速，慈善参与主体呈现多元化特征。近一百多年来，广州成立的善堂、善院等慈善组织的数量众多，历史悠久。这些慈善组织本着“乐善好施”的慈善理念开展了一系列的慈善义举，比如赠医施药、施粥施衣、施棺施坟、夏季施茶、兴办义学。二是广州市慈善组织体系初成，活动领域广泛。目前，广州不仅有大量提供资金支持的基金会组织，而且还有众多提供服务的公益服务组织，从而形成了广州的公益慈善组织体系，为广州市慈善事业的快速发展奠定了良好基础。
然而，在广州的慈善组织发展取得辉煌成就的同时，由于慈善法规不够完善、慈善组织发育不够成熟等原因，广州的慈善组织出现了一系列不规范现象并导致其偏离了慈善公益的目标。慈善组织由于自身的不足，在实际运作过程中常常出现营利化倾向、组织内部腐败、公信力下降等“失灵”现象。一是慈善组织竞争机制缺乏，慈善透明度不够。总体来看，广州的整个慈善组织竞争性显然不够，导致慈善组织发展动力缺乏，慈善透明度不够。目前，广州慈善组织信息公开程度与社会期望还存在较大差距，表现为慈善信息获取不方便、信息公开不完整和信息公开不及时。二是慈善组织行政化色彩深厚。广州的慈善组织还存在“独立性不足”的现象，行政化色彩依然浓厚。首先是运行机制的行政化。目前，广州的慈善组织大多是挂靠在政府业务主管部门，对政府的依赖性较强，慈善组织的领导人员大多有政府官员背景，其活动方式有深刻的“行政化”烙印。慈善组织内部运作缺乏民主，导致慈善组织管理不规范，为慈善组织异化提供了温床。其次是筹款方式行政化。目前，广州的慈善组织在慈善项目的实施方面往往受制于业务主管部门，其筹款大多由政府牵头发动、政府领导出面进行宣传募捐，然后进行“任务式”的摊派，致使慈善活动缺少志愿性和积极性。三是信任危机。例如受郭美美事件的影响，2011年广州红十字会接受的捐赠数额急剧下降。
二、广州市慈善组织监督的重要探索
广州在慈善组织监督方面进行了重要探索，也取得了在全国范围内影响较大的成就。例如，广州市举办了首届慈善项目推介会，成立了慈善组织社会监督委员会，成为全国首个独立的第三方监督机构，颁布了《广州市募捐条例》等。这些举措极大地推动了广州市慈善组织的监督力度，成为广州市慈善组织监督的重要探索。
一是公开推介慈善项目，打造阳光慈善平台。慈善项目推介会是广州在慈善事业领域富有特色的一大举措，它能有效地推动慈善资源整合，实现捐赠人与受赠人的直接对接，减少中间环节，打造一个有效的慈善募捐平台。2013年6月26日，广州首届慈善项目推介会在广州白云国际会议中心举行，推介会以“牵手、凝聚、关怀、共享”为主题，坚持“政府搭台、社会参与、慈善组织运作―让慈善回归民间”的理念，通过项目认捐的形式，积极引导社会各界参与慈善活动。参加本次推介会的慈善项目共1080个，所有慈善信息（推介项目基本信息、认捐情况、善款使用情况）将通过“广州慈善网”向社会发布，接受社会监督。
二是强化外部监督制衡，引入第三方监督机制。第三方监督机制是一种有效的外部监督制衡机制，其目的是为了对受监督方形成外在约束力，从而规范受监督方的行为。所谓的第三方（The Third party）主要是指独立于第一方（被监督方）和第二方（服务对象）并且与之不存在利益相关性的那一方。慈善组织的第三方监督机构一般应该具备独立性、专业性和权威性等条件，通过制定一系列慈善组织评估指标来对慈善组织进行评定，最后得出有说服力的结果或报告。2013年6月21日，广州市慈善组织社会监督委员会（以下简称“慈监委”）正式成立，成为全国首个独立的第三方监督机构。“慈监委”是由社会各界人士代表自愿组成的专业性、地方性和非营利性的社会团体法人，其宗旨是监督广州的慈善组织，规范广州的慈善组织运作，提升广州的慈善组织透明度和公信力。“慈监委”的最大特点是独立性，“慈监委”将对慈善组织的慈善活动的真实性、合法性进行独立监督并向社会独立发布报告。例如，“慈监委”的15名独立委员来自社会各界，包括法律界、学术界、媒体舆论界等知名人士。
从上表可以看出，“慈监委”的15名委员身份全部是社会人士，受政府和慈善组织影响都较小；委员都是志愿参加且不领取薪酬，利益关联度较小。因此，以上两点较好地保证了“慈监委”的独立性。此外，委员中大多是社会各界精英人士，具有较高的社会威望和较强的专业知识，因而“慈监委”本身的公信力较高，其发布的慈善监督报告有较高的可信度。
三是首创多项监督制度，推进组织阳光募捐。社会控制理论认为，在众多的社会控制手段中，法律控制是最有效的手段。为规范广州慈善组织的活动，提升其公信力和影响力，广州在慈善制度创新领域进行了积极的探索，取得了一系列成就。广州市从募捐管理制度、慈善医疗和应急救助制度、社会组织直接登记制度等方面对慈善组织进行了约束和规范。2012年5月1日，《广州市募捐条例》正式实施，为规范广州市慈善组织的募捐行为提供了更加明细化的法律保障。这是全国首部关于慈善募捐的地方性法规，对保护捐赠人、受益人和慈善组织的合法权益，促进广州慈善事业的发展具有重要意义。
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