实行“区镇合一”管理体制的探索_区镇合一

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实行“区镇合一”管理体制的探索

作者：王宝忠

来源：《机构与行政》2012年第05期

近年来，日照市抢抓蓝色机遇，在总结市内外经济开发区的先进经验和做法的基础上，按照加快推进蓝色经济发展载体建设、先行先试、体制机制创新等一系列部署要求，就进一步实现强镇扩权和完善各类经济开发区的行政管理体制，进行了一些探讨与实践。

一、实行“区镇合一”管理体制试点的背景及缘由

（一）理顺开发区和乡镇管理体制机制，符合改革发展的有关精神。一是省委办公厅、省政府办公厅《关于全面提升经济开发区发展水平的意见》（鲁办发〔2011〕1号）要求，全面提升经济开发区发展水平，创新体制机制，增强发展活力，省级经济开发区管委作为同级政府的派出机构，行使同级政府相应的行政管理职能和经济管理权限，按照精简、统一、效能的原则，设置内部机构，鼓励经济开发区创新管理模式。二是省编委办公室《关于在部分经济发达镇开展行政管理体制改革试点工作的通知》（鲁编办〔2010〕82号）、日照市政府《批转市发改委关于2011年深化经济体制改革重点工作的实施意见的通知》（日政发〔2011〕35号）都要求创新体制机制，实行强镇扩权，试点探索经济发达镇行政管理体制改革。

（二）实行“区镇合一”管理体制机制，是经济开发区实现新一轮又好又快发展的需要。随着经济开发区的不断发展，现行的经济权和行政权完全分离的管理体制逐渐不适应时代发展的需要。日照市各类开发区已成为推动全市经济又好又快发展的重要增长点，但与先进地区相比仍存在较大差距，在2010年全省146家省级开发区的综合评价中，区县开发区的位次在60名以后。主要原因既有规划定位不明确，投资环境不优越的方面，也有管理体制不灵活，运作机制不科学等因素。体制机制方面的问题：一是职责权限不到位。政府部门对开发区作为下级政府来对待，开发区的行政管理权限变小，再是除按政策规定上收开发区的规划、国土资源管理权限外，开发区的环保、建筑住房等管理权限也上收了，与开发区的快速发展不相适应。日照高新技术产业开发区、莒县工业园区、日照临港工业莒县配套基地等三个园区管委缺失经济行政管理权限，制约了相关工作的推进，如项目建设、土地征用等主要工作，须依靠有关职能部门，经过层层审批，增加了企业的办事程序和投资成本；因不辖村居，影响拆迁、清障工作进度，项目推进慢，甚至出现项目流失现象。二是财权与事权不统一。日照高新技术产业开发区、莒县工业园区、日照临港工业莒县配套基地等3个园区管委不是单独财政体制，投融资机制不健全，影响了基础设施配套及相关资源配置能力。三是机构编制的膨胀势头明显。一方面，开发区有向行政区“回潮”的倾向；另一方面，区县部门在部署工作任务时往往把开发区与其他乡镇一样对待，利用年终考评、各项达标评比等活动，要求开发区设立相应对口机构，影响了经济开发区以经济建设为主线的管理体制。如改革前，市北经济开发区管委越权增设了社会发展局、市政管理局、财经局3个内设机构和公安、住建、环保、国土4个分局，均为正科级建制。四是运行机制有待进一步完善。日照经济技术开发区内部划分了纺织、化工、食品、物流、高科技、韩国工业园等8个园，每个园都自行设立了管理机构，人员达80人，负责各

园的招商及管理服务园区企业。这8个管理机构相当于以前的企业主管部门，开发区各职能部门通过其对企业进行管理。这是传统的管理方式，既增加了管理层次，又易画地为牢，影响总体规划布局。

（三）实行“区镇合一”管理体制机制，是探索经济发达镇管理体制改革的方向。传统的乡镇行政管理体制由于无法满足这些经济发达镇的城镇建设需求、无法提供充足的公共服务和有效管理，影响经济发达镇经济社会的发展。一是经济发达镇政府缺乏与之匹配的经济社会管理权与执行权。在现行行政管理体制中，镇政府名义上是一级政府，但在实践中却在相应的管理职能设置上缺位，缺乏城市发展需要加强的城建、环保、治安等职能，缺乏作为基层政府应该具备的行政许可权、处罚权、强制权。二是管理对象不断增长，机构编制却严重缺乏。各乡镇机构编制按照统一标准统一配备，并没有考虑到实际管理人口的需求，在人事调配上也缺乏自主权。三是现行的财税体制亟待理顺。乡镇现有的财权和事权不匹配，乡镇财政收入的绝大部分要上交到县级政府，而县级政府则根据镇级政府的人头费下拨财政支出数额，这样就造成了乡镇自身可支配能力收入偏低的局面。四是多数经济发达镇的规划建设相对滞后。乡镇规划建设管理的行政审批和监管，主要是由县级以上政府行使，而经济发达镇规划建设活动数量增加，复杂性增大，规划编制的层次和范围与其经济社会发展水平不相适应，有的经济发达镇的总体规划水平不高，有的规划不系统不配套，没有将农村区域调整、产业平台、人口集聚等基础设施建设统筹规划。以上存在的问题，亟需创新经济发达镇行政管理体制，进一步下放管理权限，加大财政扶持力度，完善相关配套政策。

（四）理顺开发区和乡镇管理体制机制，是抢抓发展机遇推动区域经济又好又快发展的迫切需要。2011年4月，日照市编办针对当前存在的迫切需要解决的问题，加大调查研究力度，切实履行党委政府参谋助手职责，为全面提升经济开发区和镇域经济发展水平，进一步理顺经济开发区、经济发达镇管理体制机制，在深入各区县调研，学习考察安徽合肥经济开发区等外地先进经验做法的基础上，形成了《关于进一步完善经济开发区管理体制的调研报告》，得到市委主要领导的高度重视并作了批示。为此，市编办结合经济发达镇行政管理体制改革试点工作的要求，组织开展了专题调研论证，提出了“区镇合一”这一试点改革模式，着力破解城乡统筹难题，推动镇域经济又好又快发展，在一定程度上解决了经济发达镇责大权小、经济开发区行政区和经济权分离的问题。

二、完善开发区和经济发达镇行政管理体制的建议

（一）开发区实行“特区模式、以块为主、自我运作、自主管理”的体制。开发区党工委、管委会作为当地党委、政府的派出机构，对开发区进行统一领导和管理，全权行使党的建设和经济、行政、社会事务等管理职能。

（二）扩大开发区的管理权限。赋予区县开发区管委会相应的县级管理权限，坚持权责一致、依法下放、能放即放，事权、人权、财政相统一。凡上报的事项，有关市直部门实行“特事特办”，直接受理。

（三）开发区与驻地乡镇（街道）原则上实行区镇（乡、街道）合一管理体制。开发区工委、管委与镇街党委、政府“一套班子、两块牌子”，工委、管委内设机构与镇党委政府内设机构合二为一，一个机构两块牌子，人员统筹使用。按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，合理设置内设机构，一般不超过6个。

（四）区县部门在开发区设立派出机构的，实行双重管理体制，分局局长兼任区县局班子成员。对派驻机构的考核实行条块结合、以镇为主的体制。派出机构的规格与管委内设机构相同。

（五）完善考核机制。将开发区的招商引资、行政区的项目落地推进，作为整体实行“捆绑考核”，考核结果作为开发区管委和驻地镇的考核成绩。具体考核办法由区（县）目标责任考核办公室研究确定。园区内企业税收按照谁付出谁受益的原则，参照考核结果，开发区管委和镇政府均参与分成。

（六）建立开发区建设联席会议制度，市、区县党委、政府领导主持，商务部门牵头，政策研究、编办、改委、科技、财政、监察、住房建设、国土资源、统计、审计、招商、国税、地税等部门参加，拟订提升经济开发区发展水平的意见及相关配套政策，监督检查市、区县直部门授权的落实情况，协调解决开发区建设遇到的困难和问题。

三、“区镇合一”管理体制机制的试点实践

在深入调研论证的基础上，市编办提出了调整（五莲县）市北经济开发区、（东港区）日照高新技术产业园区及驻地镇（街道）管理体制机制的建议，经市编委研究同意后组织实施。主要做法如下：

（一）扩大开发区的管理权限。统一设立开发区工委、管委，为县（区）委、县（区）政府的派出机构，对开发区实行统一领导和管理，全面履行党的建设和经济、行政、社会等管理职能，行使县级管理权限。开发区驻地镇由工委、管委代管，撤销原设置的开发区管委。

（二）合理确定人员编制。在不突破原开发区管委会和镇党委、政府机构编制总量的基础上，整合机构设置，重新分配行政、事业编制。明确开发区工委、管委一套班子，加大与镇党委、政府的领导交叉任职力度。

（三）规范机构设置。限定调整后的开发区工委、管委和镇（街道）党委、政府（办事处）核定内设机构科级职数7名，下设事业单位科级职数6名。在确定的框架内，要求各区县开发区与驻地镇（街道）建立完善工作运行机制，职责任务相近的内设机构应合并设置或合署办公，提倡领导交叉任职，切实减少管理层次，提高行政效能，具体的机构设置由区县根据工作需要，遵循精简、统一、效能的原则提出设置建议，按程序报批。

（四）完善运行机制。建立符合市场经济要求的人事、收入分配制度，探索完善人员聘用制，政府雇员制；扩大开发区的干部管理权限，中层及以下干部由开发区管理。完善对派驻开

发区机构的管理机制。区县部门派驻开发区机构，实行双重管理体制，接受工委、管委的统一指导和协调。对派驻机构的考核实行条块结合、以开发区为主的体制，其主要负责人的任免须事先征得开发区的同意，对工作不力的派驻机构负责人，开发区可提出调整建议。完善开发区的考核评价机制。派出党委、政府统一组织对开发区的考核，重点考核评价开发区的开发功能、经济功能和创新功能。区县直部门要减少达标评比活动，严禁以审批项目、资金、达标评比等要求开发区设立上下对口的机构。具体考核办法由区县目标管理责任考核委员会办公室制定并组织实施。

四、“区镇合一”管理体制机制的进一步探索与思考

设立开发区的目的是由政府划出一定区域，通过权责下放、专业招商等相应的扶植和优惠待遇，促使区域经济迅速发展。开发区与驻地行政区之间存在诸多关系模式，主要有如下几种：

（一）园区管理机构与行政区政府平行设置，即“平行模式”

这种模式使得开发区能够避免其它因素的影响，集中精力搞招商引资、经济开发，可操作性强、收效快，政府职能转变，机构精简，办事程序简化，效率高。园区内基础配套设施一般由派出政府投资，减少了乡镇压力，利于园区初期的规划建设。这一模式主要适用于人口较少、相对独立的中小型开发区，大部分开发区在建设初期采取这种管理体制。但是，此模式由于开发区行政主体地位不明确，在项目征地推进、基础设施建设以及社会治安稳定等方面，需地方党委政府大力配合，协调成本较高。此模式是一种过渡形式，当开发区区域内居民密集，或是发展到一定规模，城市功能健全以后，工作职责逐步向行政区职责方向伸展，所需机构编制迅速膨胀，与驻地行政区冲突加剧，这种管理模式就不适应了。

（二）区镇相对独立，主要领导1人兼任，即“协作模式”

这种模式可以有效调动园区、镇双方的积极性，协力配合做好项目争引、落地服务等工作。园区管委可以集中精力搞招商，发展经济；行政区政府在处理好辖区内社会事务的同时，主动配合做好项目落地中遇到的一系列问题。但是，此模式由于1人兼任区、镇主要领导，既要抓园区经济建设，又要抓镇社会事务管理，还要协调县直项目审批部门，任务过重，容易造成机构膨胀或工作一边倒的局面，即：侧重于乡镇社会事务管理而忽略了园区经济发展，或是侧重于园区经济发展而忽略了民生问题。同时，职能协调成本也比较高。

（三）园区管理机构与行政区政府合并设置，即“合一模式”

这种模式，开发区兼具经济管理职能和行政管理职能，在人才、劳动力、土地、基础设施、招商引资等方面的优势得到互补，可以充分调动镇直部门在项目落地推进过程中的积极性，避免了职能冲突，便于协调，拓展了开发区发展的地理空间。但是，这一模式往往会产生开发区体制回归、开发区内外政策环境不一致、缺乏专业招商人才等问题，开发区发展机遇与

挑战并存，包袱较重，财力不足。同时，开发区与行政区的一体化运作使得开发区政策向行政区延伸，开发区与行政区功能交合、发展理念碰撞等问题，若处理不当，会导致开发区功能弱化和机构膨胀，向旧体制回归等不良反应。另外，开发区涉及几个乡镇的部分区域时，就不适用了。

总之，开发区的管理体制和模式应随着开发区的功能定位和发展而变化。在开发区建设初期，由于规模小、人口少，城市功能不完善，“平行模式”有利于集中精力搞招商，进行开发建设；当开发区发展到一定规模，居民增多，城市功能逐步健全后，“协作模式”更有利于园区管委和行政区政府通力协作；当经济高度发展，城市化基本形成后，管理模式继而又回归到“合一模式”，但这并不是回归到传统意义的政府架构，此时的政府应是一个精干、高效的政府。因此，经济园区管理体制也要随着发展适时调整，可以说“区镇合一”管理体制是经济开发区发展到一定阶段所必然采取的一种高效模式，但不论哪一种管理体制，都需要明确园区管委和行政区政府的职责分工，建立统一的考核体系。编辑：樊庆军