浙江省民营中小企业发展中的政府角色定位研究_浙江民营企业研究

2020-02-27 其他范文下载本文

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浙江省民营中小企业发展中的政府角色定位研究

引言

改革开放以来，特别是进入90年代以来，民营企业以超常规速度发展，在全国率先基本建立了非国有、非公有制民营经济这一产权明晰的制度基础和相关的市场运行体系，相对许多省市来说体制上有优势。但由于旧体制还存在和市场机制的低水平发育与成长，政府行为仍然深深地打着旧体制和旧秩序的烙印，政府角色错位的现象依然较普遍。主要表现在政府行为企业化、政府行为短期化和政府行为区域化。这些因素还深深制约着我省民营中小企业的发展。本文通过对浙江省的民营中小企业以及政府在管理民营中小企业过程中所出现的、不利于企业的举措等情况的分析，找出个别政府部门制约民营中小企业发展的因素，使我们的政府转变职能，正确定位，提出可行的解决办法，调整政策与法规。

一、概念界定

（一）民营企业及民营中小企业的概念

民营企业: 对于什么是“民营企业”这一概念问题，目前理论界仍在广泛争论。我认为，从广义角度看，民营企业应该是，“非国有国营”的企业的集合。即除国有国营的企业外，一般都属于民营企业的范畴，包括国有民营企业在内。从狭义角度看，民营企业一般是指非公有制企业。个体经济属于非公有制经济成份，但个体户称不上是企业，因此狭义的民营企业往往就是指私营企业。民营企业包括：国有企业经过改制、改组、改造后实行股份制（国家不控股的）、股份合作制、租赁制、委托经营等形式的企业（国家对这些民营化了的企业不再直接经营管理，只是凭所以者身份享有所有者权益）；全部集体企业；混合所有制集团公司；私营企业、个体企业、民间中外合资企业；外商民间独资企业。总之，除国有国营之外的所有的所有制企业都属于民营企业之列。

中小企业：全年销售收入和资金总额在5000万元以下的企业为小型企业；全年销售收入和资金总额在5000万到5亿之间的企业为中型企业。③

（二）政府角色定位观点

政府在这种市场中出现角色错位现象，是指在计划经济体制向市场经济体制转轨中出现的与市场经济体制不相适应的政府角色偏离自身职责任务、活动范围、运行轨道的现象。政府角色错位，一是职责内角色与职责外角色错位，在市场经济条件下，政府与企业、市场、社会对经济发展承担不同的分工，发挥不同的作用，它们的角色各不相同，不可代替。而现实中，政府往往以“全能者”的身份出现，涉足企业、市场、社会的职责范围，管了许多不该管、管不了、也管不好的事情。④

二、浙江民营中小企业发展现状分析

（一）浙江民营中小企业发展简要回顾

浙江是在低起点上起飞的。在国家第一个五年计划中，浙江由于处于“三线”前沿而没有任何重大项目的投入。浙江人均只有半亩地，自然资源贫乏。从1952年至1978年的26年里，国家在浙江的投资人均只有410元，只及全国平均水平的一半。但恰恰就在这种缝隙里，浙江为中国市场经济培育了最早的主体——中小民营企业——同时为中国市场体制的演变与发展做出了最大的贡献。现在的浙江经济总量由全国第12位升至第4位，从一个资源小省一跃成为经

济大省。据统计，到目前，浙江已经是全国私营中小企业最发达的省份，拥有各类私营中小企业60多万家，约占全省企业总数的99％，堪称“中小企业王国”。

（二）民营中小企业存在的问题

我们的民营中小企业虽然发展速度较快，但是还是存在着很多问题，有其自身的原因，也有外部因素。就自身原因来说，其一，民营经济公司治理薄弱。大部分私企都是家族制，这种家族治理也与市场环境不健全有关，在信任程度较差的情况下，它能较好地自我保护，但是这也限制了企业的发展，业主不愿意放弃对企业的控制，但是又没有足够的能力处理好与高级管理者的关系。其二，民营中小企业缺乏财务公开和公司信用。不合理的税务规定鼓励企业作假账，以挽回多缴税的损失。由于财务不透明，私企很难吸引外来资金，也不容易得到大的合同。市场上的假冒伪劣产品很多，大部分是民营企业所为。

三、政府在民营中小企业发展中应有的作用

我们的政府为了经济出现各种现象，就如汕头市市长马春洪的名片上就印有这么一段字“只求所在，不求所有；你投资，我服务；你赚钱，我收税；你发财，我发展”。而市场经济条件下，政府施政必须首先弄清自己充当什么角色，发挥什么作用，行使什么职能。唯有如此，才能保证政府行为沿着正确的轨道运行。一，就总的目标而言，市场经济条件下的政府，应该是一个廉价、有限、有效、能干的政府。二，就基本任务而言，政府所扮演的角色主要是：处理社会公共事务；促进经济健康发展，维护市场秩序；为生产力发展和人民生活提供良好的社会环境条件,当前在转轨时期，政府还必须强化对新体制创立的推动职能和对市场主体运行的服务职能，做好下岗职工的分流和就业的工作.三,就运行职责而言，政府还必须担当好四种角色。一是决策者的角色。决策在政府施政中居于核心的地位，因此要特别重视决策问题，尽可能按客观规律的要求进行决策，确保其科学、有效。二是管理者的角色。主要包括两个方面：（１）管市场管不了、无法管的事情，克服市场缺陷；（２）直接管理基础性、公益性产业。三是协调者的角色。通过协调，最大限度地释放企业、市场、社会的内在潜能，有效地利用好人财物力等各种资源。四是监督者的角色。

就像是球场上的裁判一样，时刻关注社会经济生活中是否有违规行为，对违规者给予应有的处置，以保持良好的竞争、运行秩序。

而我们的政府也逐渐地认识到我们政府应该扮演什么样的角色，不该扮演什么样的角色。正在努力适应市场经济体制下的要求。

四、政府角色错位,制约浙江民营中小企业发展

我们的政府角色定位还是远远落后于我们民营中小企业的发展。

先前告破的深圳市艾比艾实业有限公司等3家相关公司涉嫌狂骗浙江企业案件，由于案发于我国加入世贸组织的前夜，引起社会各界的广泛关注，并因此在浙江引发了“应对wto，政府应该如何抉择？”的大讨论。3家骗术并不高明的骗子公司在3年内，竟轻松卷走国内4000余家企业9000多万元巨额资金。其中，浙江企业大约占到15％～20％，被骗金额超过1000万元。被骗的六、七百家浙江企业中，几乎清一色的都是民营中小企业，遍及全省各个市县，企业的种类五花八门：化工、机械、纺织、鞋革、电器„„。因为深圳艾比艾公司许诺：只要每年交纳

1.8万元“作业费”，国际市场的大门就可以向他们打开。苦于出国无门的浙江民营中小企业面对从天而降的“机会”，急忙抓住，不料却掉进陷阱。

如此众多的浙江民营中小企业为什么舍“正门”而入“偏门”？骗术不高的骗子公司为什么如此大有市场？答案令人忧心：许多民营中小企业尚且无法以他们几乎是与生俱来的活力，通过正常渠道参与国际市场进行公平竞争，因为它们仍有不少自身难以逾越的限制，仍然遭遇不公待遇。我国加入世贸组织之际，这批急切扑向国际市场却铩羽而归的民营中小企业，在反思如

何提高自身素质的同时，再次向政府发出呼吁：原先“错位”的政府角色要对照世贸组织新规则首当其冲进行调整，在带有强烈计划经济痕迹的领域中进一步“缺位”，为民营中小企业的快速发展放活一片天；在建立健全市场经济秩序上进一步“复位”，为企业健康发展创造良好的外部环境。

上面的这个案例就显示出了我们的政府还有许多不足之处。又如“民营企业九大盼望”是：一盼立法保护私有财产，二盼立法维护民营其权益，三盼立法维护公平竞争的市场秩序，四盼倡导社会优秀民营企业家，五盼同国有企业享有同等的政治权力，六盼同国有企业享有同等的经济权力，七盼允许民营企业优惠收购国有企业，八盼鼓励民营企业优惠引进高级人才，九盼培育杰出的民营企业家。在这九盼里面，有六到七条是跟政府有关的。我们的民企对政府有这么多的盼望，也说明了我们政府的不足。下面就试着来谈谈政府方面存在的问题。我想主要表现在以下六点：

（一）市场秩序不佳，竞争条件不平等

对于民营中小企业，市场准入不公平，同一地域不同类型的企业税赋不同，同类型企业由于政策不尽相同，影响了企业之间的公平竞争。由于缺乏一个公平竞争的环境，对我省民营中小企业的发展产生不利影响。但是民营企业仍然不允许成为国民经济中的主要成分，得不到公平竞争的保障。

（二）宏观管理交叉

在计划经济体制时期，企业是按所有制关系划分类型，归口管理，对民营中小企业实施管理的部门有乡镇企业局，工商局、工商联、经贸委、劳动部门等。这种宏观交叉管理体制，必然导致政出多门，互相扯皮，无法形成集中统一和系统有效的管理，制约了民营中小企业的发展。

在这里,我想可以分为四点(1)旧的思想观念的制约。（2）体制制约。在一段时间内，与国有经济、外资经济相比，民营经济发展所受到的行政制约和政策制约可能依然严重，一些民营企业可能因政策的所有制歧视而陷入经营困境。（3）法治制约。第一，各项法律法规不协调。第二，各项法律赋予政府部门的行政权力过多。第三，执法中的行政制约。

扶持了没有效率的国有企业，打倒了有效率的民营企业，后果是两败俱伤。

在市场准入方面，受计划经济及政策因数的制约，诸如石化、电信、航空、电力、烟草等产业部门，基本由国有经济垄断，民营企业进入这些产业部门困难重重。还有，前置审查审批繁杂，许可证过滥。据浙江省工商局的初步调查，现行的法律、法规和规章制度中明确规定个体私营企业开业登记前，需前置审查、审批或实行许可证制度的有20多部法律、60多部法规和规章；需要前置审查、审批或核发许可证的有14个行业，149个经营项目，涉及公安、卫生、文化、旅游、劳动等38个政府行政管理部门，令民营中小企业望而生畏。个体私营企业征用土地、技改立项、申报贷款、产品鉴定、出国考察等，也都要经所谓的主管部门签注意见，才予受理。特别是在我国加入wto以后，出现了一些允许外商进入的行业和领域而国内个体私营经济却难以涉足的不正常现象。

在税赋方面，个体工商户没有一般纳税人资格，不能领取增值税发票，增值税无法抵扣；即使账册凭证健全、建立财务会计制度的大量民营中小企业，达不到生产性企业100万元产值、流通性企业180万元销售额的规定，也不能取得一般纳税人资格。

（三）政府对企业发展的扶持力度不够，社会化服务体系尚未形成民营中小企业因其规模小，自身力量薄弱，在取得贷款、获取信息、研究开发新产品等方面均存在较大难度，因而在激烈的竞争中往往处于不利地位，是竞争中的弱者。作为竞争弱者的民营中小企业，在投资方向、发展战略、融资、新产品开发、经营管理、技术进步、进出口

贸易、人才等方面需要政府和社会的支持和帮助。但受传统计划经济体制的影响，各级政府的经济政策经常自觉或不自觉地偏好于大企业，而一直未形成系统的民营中小企业扶持政策，即使政府出台了一些民营中小企业的优惠政策，也比较零散。调查显示，市场竞争条件下中小企业缺少政府必要的保护。54.2％的民营中小企业对政策环境的评价是“一般”，还有8.9％的企业认为政策环境“差”。

社会化服务体系建设相对落后，也制约了民营中小企业的发展。现有的人事管理体制、人才分配制度、政策信息传递方式等，均使民营中小企业处于不利地位。在我国，一方面社会中介机构发展较晚，还不够发达；另一方面已有的中介机构往往设在政府部门，较少对企业直接开放，即使对企业开放，也是为大企业服务，民营中小企业很难得到服务。一些商业性较强的服务机构，由于服务收费高昂，中小企业难以承受。从政府部门为民营中小企业提供服务情况看，缺乏具有针对性的民营中小企业发展的产业指导、发展规划及相应的信息服务机构。

（四）融资渠道狭窄，资金筹措难度大

近几年来，尽管民营中小企业在国家政策的扶持下，金融环境得到了一定程度的改善，但情况还是不容乐观。我省情况稍微好亿点，但目前企业所处的金融环境并不宽松，资金来源相当狭窄，在资金融通方面还处于相当艰难的境地。民营中小企业的投融资仍受很大限制。浙江个体私营企业从银行获得的贷款额度一般仅占全社会贷款总额的10－20％，与其雄踞全省经济半壁江山的地位极不相称。同时贷款手续繁，贷款额度低，归还期限短，加上中介担保体系不健全，急需扶持的中小企业往往求贷无门。另外，国家对私营企业上市发行股票、通过银行发行企业债券等直接融资有诸多限制，增加了企业资金的使用成本。中国上市公司中只有百分之一二是私企，所以私企几乎不可能从股票市场上得到融资。四大商业银行主要为国企服务，而不是为最能有效运用资金的企业服务的。近来国家银行因为国企亏损而造成的巨额坏账，变得谨慎起来，特别对于私企的贷款更不容易通过；对私营企业进行社会融资控制严格，造成私营企业发展和民间资金利用两不利的局面。缺少资金这一“血液”的补充，民营中小企业做大做强的难度进一步加大。

（五）民营中小企业社会负担较重

对中小企业的乱收费、乱罚款、乱摊派现象屡禁不止，一些政府部门常把民营中小企业作为摊派各种费用的对象，靠增设名目繁多的费用作为解决财政困难的重要渠道，阻碍了我省民营中小企业的发展。据对336家民营中小企业的调查显示，有140家企业反映近年企业社会负担增加，占调查企业的41.7％；有143家认为企业社会负担没有改善，占调查企业的42.6%。企业的主要负担项目：有174家负担过乱收费，占调查企业的51.8％；有113家企业负担过乱摊派，占33.6%；有56家企业负担过乱集资，占16.7％；有63家企业负担过乱罚款，占18.8％。⑥

（六）土地等因素的制约

目前我们的土地使用指标紧缺，征地费用高，平均每亩可以到9-20万元，最高可以达到每亩50万元。⑦

五、制约政府角色转换的原因分析

虽然要求政府职能转变，正确定位政府的角色这一号召已经提出十几年了，但为什么到现在我们政府角色定位错误的现象还很普遍呢？我想原因有三。

（一）体制上的束缚

这是客观背景，是最深刻的原因。当前，我们正处在转轨时期，新体制没有完全形成，旧体制仍在继续运行。国有企业产权界定不明，政资不分，政府与企业之间存在制度上的联系，政府直接干预企业的行为就成为必然；统一的大市场没有形成，市场机制的作用受到限制，政府依靠行政力量介入资源配置就有客观存在的条件；中介组织发育滞后，政府在社会事务中的作用还不会很快消失。因此，当前的体制状况决定了政府难以从根本上摆脱旧的格局与行为方式的影响。

（二）认识上的偏差

这是产生错位现象的内在的主观的原因。政府四面出击、包揽一切的理论依据，是把自己看成是万能的、永远正确的。其实，随着社会分工越来越细，这种定位既不准确，也不现实。政府与市场一样都存在一定的缺陷，其作用都是有限的，不可能包打天下。政府领导对市场经济的一些模糊甚至错误的认识，也是发生错位现象的重要原因。比如，认为培育市场体系就是要建市场；加强宏观调控就是用行政力量干预；搞企业改制就是让职工集资入股等等

（三）利益上的驱动

这是直接诱因。一些地方政府片面追求政绩，一旦达不到目标，便置市场经济规律于不顾，滥用行政手段进行干预，结果事与愿违，事倍功半。一些地方政府或部门则热衷于追逐局部利益，热衷于大权在握，因而出现地区封锁、地方保护、滥收费等现象也就不足为怪了。

六、实行政府角色转换的对策建议

既然政府的角色转换，正确的定位对我们民营中小企业的发展有很重要的作用，而现在的政府又远远不能适应民营中小企业如此快的发展。所以我们要加快政府角色转变的步伐。

（一）实行政企分开

按照政资分离的要求，遵循国家权力机构下属的国有资产管理委员会——国有资产投资公司——国有企业董事会的目标模式，逐步把国有资产管理职能独立于政府之外，建立对国家权力机构负责的、独立的国有资产管理体系。

（二）推进政府机构改革

政府机构是实现政府角色的载体。前几次机构改革的关键问题，在于机构设置与体制要求的脱节。

（三）转变政府管理方式

总的目标是，要实现政府管理由直接向间接、由微观向宏观、由行政手段向经济、法律手段的三大转变。第四，提高政府人员素质。在新的体制下，政府人员必须熟悉市场经济规律、现代管理理论以及科学决策方法，明确政府角色的定位和实现手段。

参考文献：

①《浙江民营企业家研究》课题组：《浙江民营企业家问题研究》，《嘉兴学院学报》，2002-4-16