城管执法问题与对策（材料）_完善城管执法的对策

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学生毕业论文

我国城管执法面临的问题及对策探析

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指导教师：

山东城市建设职业学院

二○一○年六月

山东城市建设职业学院学生毕业论文

我国城管执法面临的困境及对策探析

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目录

摘要……………………………………………………………………4 1 城管执法存在的主要问题…………………………………………5 1.1落后的城管执法观念„„„„„„„„„„„„„„„„„5 1.2 执法人员的素质低下„„„„„„„„„„„„„„„„„5 1.3城管执法程序不规范„„„„„„„„„„„„„„„„„5 1.4 相关法律保障机制不健全„„„„„„„„„„„„„„„6 2“城管”面临的困难与挑战„„„„„„„„„„„„„„„6 2.1地位的缺失„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6 2.2 身份的尴尬„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6 2.3舆论的偏见„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„7 3破解“城管”难题的有益探索„„„„„„„„„„„„„„„9 3.1呼吁统一立法„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„9 3.2重塑执法形象„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„10 3.3避免舆论偏见„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„10 3.4 谋求合作共治„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„11

摘要

城管是城市管理的专门机构，在城市发展中起着重要作用。当前，由于众多原因，城管正面临着地位的缺失、身份的尴尬、媒体的偏见、执法力量的不足等种种困难和挑战。城管面临的困境和难题严重阻碍了其良性发展，可以说试验、磨合了14年的城管制度，正处于不得不重新被审视的十字路口。全国各地城管都在为打破目前的执法困境，而不断进行有益的探索，呼吁统一立法、重塑执法形象、避免舆论偏见、谋求合作共治，以实现城管执法与社会发展的良性互动。

关键词：“城管，执法，市民，合作”

1城管执法存在的主要问题

1.1落后的城管执法观念

当前行政处罚是城市管理部门实现管理目标的主要手段，行政指导是辅助的管理手段，这种方式很难使被管者心服口服，被处罚的群众不但会叫屈喊怨，而且也不会对法律产生敬畏的思想。在“官本位”执法观念的指引下，执法方式简单粗暴。尽管执法部门突破“障碍”，但执法效果并不理想，并引发了很多矛盾甚至冲突。城管执法中暴露的诸多问题实质上反映了社会处于转型期的大背景下，经济发展与社会发展的冲突，传统管理手段与多元化社会中日益复杂管理对象之间的冲突。长期以来，我国实行政府社会高度合一的管理模式，政府把对社会公共事务的管理看成仅仅是政府的管理。公民主体在城管执法中的参与权被剥夺了，执法部门与执法对象处于直接对立的境地。

1.2 执法人员的素质低下

新形势下对执法队伍的素质要求在提高，而我们的执法队伍构成复杂，其中一部分执法人员没有受过系统的法律专业知识和岗位基本素质培训，并且有些执法人员公仆心不强，作风不正派，在执法过程中，以

言代法、以权代法，损害形象。

1.3城管执法程序不规范

东方网11月9日消息：据《劳动报》报道，2004年至今，上海城管执法部门查处违法案件近160万件。针对少数城管队员执法过程中，不规范、不文明行为，本市将立法进行规范。城管执法部门负有对遗留现场物品的登记保管义务，并要及时发布认领公告通知当事人认领；若公告发布之日起6个月内无人认领，城管执法部门方可依法采取拍卖等方式处理，所得款项上缴国库。对容易腐烂、变质等不宜保管的物品，要求城管执法部门应当公告通知当事人2日内认领；当事人不认领，城管执法部门可以在保留证据后予以处理。

城管执法人员是代表政府在执法，一定要严格按照法律程序办事，然而在城管执法过程中，尤其是影响公民权利和义务的具体行政行为时，很多情况下并没有遵循法定的程序。城管执法工作中存在滥用职权、执法违法、随意收费、任意罚款、以权谋私等现象。

1.4 相关法律保障机制不健全

城管执法没有相关的法律政策来扶持，很多都是一些很模糊的界限没有明确的法律规范，这就造就了许多城管人员的从中偷懒或者对处罚的一些不明确的地方所以我国有必要对城管执法的相关法律程序进行改进。

2“城管”面临的困难与挑战

2.1地位的缺失

近年来城管暴力执法问题日益突出，在对城管执法制度诸多指责的同时，缺乏系统地分析探究城管执法问题的根源——城管执法法律地位缺失的问题，这对于改善城管执法的状况是无益的。本文试图通过分析城管执法法律地位缺失原因，在此根源的基础上，对城管执法法律地位的明确提出改进意见。

我国在2002年中国共产党的第十六次代表大会的报告《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》中首次提出“依法治国”的目标，《中国共产党的章程》也规定了这一国家目标。随后，《宪法》第5条亦规定，中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。因此，行政管理活动中的法治政府就是题中之义，法治政府应是政府从决策到执行那个及监督的整个过程都纳入法制化轨道，权利与责任紧密相联，并用法律加以固定。2004年3月，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》），明确提出建设法治政府的奋斗目标。法治政府要求决策民主、制度完善、依法行政、执法严明、政务公开、强化监督。

2.2 身份的尴尬

没有查证身份的权利，面对执法对象就连对方是谁都搞不清楚，现在可以查身份，确实是一大进步。但是，城管毕竟不是公安，不能强制执行，所以如果被执行人拒不配合，就是不让查，那么执法人员一点办法也没有。

再者说，就算查了又能怎么样？ 没有一个完善的诚信机制，查了身份也没用，顶多知道他是谁而已。对于这一点，我认为这个创新点今后没准会让执法人员陷入尴尬局面。呼吁警方能够配合城管综合执法部门还希望公安机关依法予以支持和配合。

至今已成立14年的城市管理综合行政执法队伍，仍面临身份、执法合法性等争议。城管执法并没有一部具有较高法律效力的成文法依据，而是根据各个地方政府自行制定的政策法规施行。

此外，与公安等机关相比，城管执法往往是“对事不对人”，仅对违法物品有处置权，缺乏威慑力，如果当事人拒绝配合，连其姓名、住址都无法知道，这一点让城管的执法效率大为降低。

2.3舆论的偏见

你只要打开电视、翻开报纸，几乎每天都有关于城管与小贩之间的新闻；城管打人、打死人、城管被人打、城管被小贩捅死，等等事件层出不穷。更有前段时间的《城管执法操作实务》中赤裸裸的疑似暴力教唆性内容的曝光，引发了新一轮关于城管与小贩冲突的热议。

2008年天门城管打死魏文华事件把城管的合法性、执法资格问题推向舆论高峰，再次把城管部门推到了风口浪尖。社会、人们对城管的质疑声越来越大，对立情绪甚至向敌对情绪方向延伸。

城管的全称为--城市管理委员会，下辖城管局、城管大队、中队，区委街道办还有负责行政事务的城管科。城管不是公务员，但享受公务员同样的待遇。城管不是警察、也不是工商，但是却行使着警察、工商的部分权力。这种泛公务员、泛警察、泛工商的角色使城管从落差的心理找到了安慰与自信心的增强。城管是具有中国特色社会的特设部门，从某种意义上来说，城管这个部门的设立消化和解决了部分人员的工作安排问题。但是，由于名不正因而言不顺，城管在执法时常常会受到大多数人的抵触。也由于有心理落差的城管部门人员素质的参差不齐，在执法中部分人员超越权限，造成社会形象的负面影响甚重。致使城管与小贩之间的摩擦、冲突愈来愈烈，已经到了水火不容的白热化程度。被称为“贱民”的小贩（广州人称其为“走鬼”）们在威风堂堂、傲慢的城管面前，从怕到恨、到最后比城管还要傲慢的角色转换，城管与小贩之间的心理压力过重以至于心理严重扭曲。城管这方；既要完成上级部门或是本部门规划的整治任务，又要冒着被小贩报复、袭击的危险。小贩这方；既要获得每天的生存需求，又要时时刻刻提心吊胆地提防城管的突然降临：物品被掀翻、没收。两者之间每天都在上演着“猫捉老鼠”的游戏，更匪夷所思地把对方当做“假想敌”。城管在这个体制的建立中像一匹脱缰的野马无从受驯，任由其纵驰疆野，因此城管的成长过程如私生子般的极具烦恼。

住在小区的业主们说：城管好、城管太重要了。因为城管把他们小区内、小区周边的小贩们赶走了，还了小区一片清净，减少了由于流动人员复杂而出现的治安问题。

在中国，城管成了负面形象的代言人。百度上搜索“城管”二字，除了其官方网址，其余绝大多数是有关城管的负面信息。不管是网络还是报纸都是对城管的负面信息。

3破解“城管”难题的有益探索

地位的缺失、身份的尴尬、上级的压力、复杂的民情、舆论的偏见„„种种困难和挑战使得城管不得不重新审视自我。当前，各地城管都在为打破目前的执法困境，而不断进行有益探索，虽然仍存在这样那样的困惑，尚没有哪个模式能彻底解决城管面临的所有问题，但相信只要有努力就会有希望，只要肯付出就会有成效。

3.1呼吁统一立法

我国至今为止没有一部全国性的《城市管理法》或者行政法规。城市管理综合行政执法缺乏统一权威的法律法规作为依据，导致城管执法工作在实践中备受质疑，行政执法主体资格得不到确认和尊重，使执法的效果大打折扣；此外，城管执法内容如城市市容，环境卫生，园林绿化，城乡规划，公用设施管理等，与工商、国土资源、公安、交警、交通、房管、环保、卫生等部门的相关职能相互交叉，权限没有划分明确，容易带来重复处罚、执法扰民等问题；再者，城管行政执法过程中往往聘用大量没有行政执法主体资格的协管员，这些人往往素质不高，又不具备国家公务员的身份约束，导致打骂执法对象，暴力执法的事件时有发生；由于城管执法内容较多，在缺少规定的情况下，各类执法又各有特点，难以统一协调处理，导致执法人员执法程序方式过于简单随意，对罚没财物的管理、发还等较为随意，严重影响了城市管理行政执法的公正性和严肃性。

由于国家立法机关一直没有统一的城市管理综合执法方面的法律出台，各地政府只好自己来制定地方法规，这带来了一系列的问题，各地城管执法都是“借法执法”国家应尽快出台城市管理专门法，对城管工作进行统一的规范,包括明确城管队伍的性质，其在政府机关中应处的序列以及城管执法的直接法律依据等等，以规范和限定城管的职权范围，与其他部门职责划分明确。

3.2重塑执法形象

目前城市管理中的矛盾，很多是中国处于社会转型时期必然出现的矛盾，从某种意义上讲，它是城乡二元结构、贫富差距、企业改革、下岗失业等矛盾在城市管理中的集中体现，而这些问题的解决，远远超出了城市管理的职权范围。所以，作为城市管理部门本身不可能在根本上解决这些矛盾，但是城市管理对这些矛盾的疏导与缓解作用是不可否定和替代的。

专家认为，“文明执法”，不应仅是城市管理执法人员的文明，也应包括被执法者以及整个社会的文明。执法者不暴力执法，被执法者不暴力抗法，社会舆论也应尽量营造良好的氛围，不要粗暴对待执法者，从而使得整个社会更加和谐。

尽管目前城市管理执法工作出现了问题，但这些问题只有靠进一步改革来解决。而且，这也是城管执法部门改进自我、完善自我的契机。相关部门应该抓住契机，深化改革，重塑形象，把城市管理部门变为适应建设和谐社会新要求的执法部门

破解城管难题、走出执法困境，当务之急就是要重新树立自我形象，赢得市民的理解和信任。一是从根本上转变执法理念。管住一个城市不难，和谐管理一个城市很难。二是为文明执法制定“铁”的纪律。在先”，在一定程度上缓解了城管与执法相对人之间的紧张关系。三是提高门槛招收高素质人才。目前，有些城市已经通过公务员考试来招考和录用城管队员，“入门标准”是有大学本科学历，这些人员进入城管队伍后，还要进行法律知识和专业技能培训才能上岗执法。

3.3避免舆论偏见

城管要想改变被刻意妖魔化的宿命，注重队伍的自身建设是主要的，而在信息传播迅速的网络时代，城管要想维护形象，需要擅于与媒体打交道，学会通过媒体传递正确的信息。负面新闻出现时，城管不应用“执法需要”、“意外”来推托责任，而应在第一时间摆出一个易于让市民接受的姿态。在应对负面新闻时，应该做到“两要两不要”：要善于表态，每一次表态都要有合理确凿的证据作为支撑，且不论主要责任在哪一方，都要表现出负责任的姿态；道歉是现代社会成本最低的和解方式，如果有错，则要坚决处理相关责任人；不要保持沉默，应主动设置新闻议程，不要试图阻塞消息，应尽快将核心事实公布于众，制止不利的谣言传播。

此外，做好舆论监控也是很重要的。在日常网络舆情监控中，应努力做到全天候监控到位，密切关注各大网站社区论坛有关城管执法方面的舆情网贴，发现涉及本部门的舆情情况，及时上报并跟帖引导；做到“第一时间发现问题，第一时间上报信息，第一时间引导舆论”，牢牢把握舆论的话语权、主动权。

3.4 谋求合作共治

城市管理是一个系统复杂的工程，单纯依靠一个政府部门是管不好的。一是借助第三方力量。近年来发生的有关城管的冲突事件，大多起因于执法现场采取行政强制措施，由此也不断引发“民意”对城管执法的合法性和合理性的质疑。二是引入市场机制。随着城市的发展，提供更加人性化与专业精细的管理服务成为城市管理的必然趋势，而由政府出资向市场购买专业化的公共服务成为一种新趋势。2009年5月份开始，莲湖区城管采取面向社会公开招投标的形式，选定陕西君泓科技发展有限公司，作为莲湖区“野广告”治理的合作伙伴。三是充分发挥市民在城市管理中的主体作用。市民是城市的主体，也是决定城市管理水平的关键因素，也只有依靠广大市民的力量才能真正提升城市管理水平。管理归根结底是对人的工作，没有高素质的市民，即使城管队伍再壮大也依然收不到良好的效果。这样城管部门就可以集中精力管理这些区域之外的地区。2009年初，沈阳市行政执法局为有效解决占路经营、露天烧烤、乱堆乱放、违章建筑问题，以行政执法勤务区为单位，与全市学校、医院、居民社区、物业公司、供热单位分别签订共建协议，开展共建活动，充分发动社会力量参与城市管理执法工作。沈阳市城管执法局采用城市合作共建的方式，让每一个被管理者成为城市美好环境的合作创建者，让他们参与城市环境建设，同时也让他们进一步理解城管的工作。