案例审计风暴引发的思考_一个案例引发的思考

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案例

审计风暴引发的思考

2005年6月28日，国家审计署审计长李金华受国务院委托，在十届人大常委会上作了2004年度中央预算执行和其他财政收支审计情况的报告。报告稿一公布，李金华再度成为炙手可热的人物，审计风暴又来了！

李金华说，审计38个中央部门2004年度预算执行情况，查出各类违规问题金额90.6亿元，占审计资金总金额的6%。

——12个部门存在预算编报不真实的问题。一些部门的下属单位通过多报人员、虚拟项目、重复申报、随意调高预算标准、夹带非预算拨款单位等方式，虚报多领预算资金4.91亿元。

——26个部门违规转移挪用财政性资金10.75亿元。14个部门向下属单位或相关单位转移财政性资金9.35亿元，其中有些资金被用于不符合规定范围的财务支出。19个部门或其下属单位隐瞒截留财政资金和其他收入，设置账外账、“小金库”共3.5亿元，主要用于发放福利性补贴及其他不合理开支。如2003年至2004年，国家体育总局决定，由体育彩票管理中心向所办的两家公司支付体育彩票发行费，用于彩票印制、发行，但支付的发行费超过实际需要，在扣除全部成本费用后，两公司获利高达5.58亿元。经体育总局批准，两公司已支出1.3亿元购买综合楼拟部分用于出租，按资金额125%的比例向体育彩票管理中心、各省(区、市)体育局等投资单位分配2003年现金股利3750万元；另提取个人奖酬金1.31亿元。在彩票印制过程中，体育彩票管理中心负责人还弄虚作假，指定所办公司将代理进口电脑彩票专用热敏纸业务，转手高价采购，致使彩票发行费在2003年2月至2005年1月流失2341万元。

——31个部门挤占具有专项用途的资金21.42亿元，主要用于对外投资、弥补经费不足和发放福利等。

——3个部门违反规定擅自建设办公室和培训中心。2002年，国土资源部未经国务院批准，自行立项建设投资规模2.4亿元（全部为自筹资金）的航遥大厦，目前已完成投资6760万元。2003年，民航总局所属空中交通管理局为回避审批，假借所办公司的名义，挪用资金2.1亿元购买位于北京市朝阳区的银通大厦，然后又以年租金1350万元向该公司“租赁”此大厦作为办公楼。2003年至2004年，国家旅游局采取化整为零的办法，在河北涿州违规建设旅游管理干部学院分院和后勤基地，占地168亩、投资5600万元。

——有些部门当初预算未全部落实到具体项目，造成资金滞留闲置，影响使用效益。2004年3月，科技部在部门预算中安排科技专项资金76亿元，年初落实到具体单位和项目的仅18亿元，占24%；12月25日以后拨付的资金达19亿元。截至2004年底，11个部门单位累计滞留闲置财政资金137亿元。

——截至2004年8月，国家物质储备局尚有1994年以前累计借出的各类储备物资14亿多元未收回，部分已经损失。截至2004年末，国家累计拨付中药材储备资金2.66亿元中，有2.27亿元基本形成损失或被挤占挪用。

审计署审计长李金华每年6月的审计报告都会引发一场“审计风暴”；而审计报告所列问题能否一一得到整改，同样引人关注。

在2005年的“审计风暴”中，有关方面已向主管部门、纪检监察部门和司法机关移送各类案件线索114起，已有121人受到党纪政纪处分，76人被依法逮捕、起诉或者判刑。

2005年6月，全国人大常委会在听取和审议审计署的审计报告后，将常委会的审计意见函送国务院办公厅转请有关部门结合审计意见，对报告所提问题认真进行整改。不久前，国务院办公厅有关去年审计报告所列问题的整改情况向全国人大常委会作了书面报告。

根据这一报告，2005年审计报告所列问题的整改情况是好的。截至2005年10月底，已上缴财政各项资金11.83亿元；各类被挤占挪用的资金已追回或者归还原渠道41.64亿元；滞留、闲置的资金已按规定拨付使用117.62亿元。此外各级政府、有关部门和被审计单位根据审计建议完善各项制度规定472项。

用“一石激起千层浪”之类的词句，根本不足以概括这次“审计风暴”产生的深刻影响。已经有种种迹象表明，李金华以及由他发布的审计报告，已经或者正在“击碎”着什么。

首先，审计的不断强化推动了“阳光政府”的建设，促使政府的行政行为更加公开、透明。有人评价为，审计报告本身的内容固然重要，但比报告更重要的是它的公开性。这次报告在报纸上进行了公开的报道，在不同的网站上公开传播。伴随着报告的公开，是舆论界公开的报道，专家学者们的公开分析以及社会各阶层人士的公开议论。由于有了这种公开性、案例

透明性，公众更多地了解到一些政府机构在怎样行使权利，纳税人的钱又是怎么花的。如此，政府机构不得不面对公众的审视，不能不拉近与公众的距离，自觉或不自觉地回归到它应有的位置上。正如李金华所言：“惩治腐败也好，惩治官僚主义也好，最好的办法就是公开透明，这是全世界都认同的看法。”

其次，“看门狗论”从另一个角度表述了公仆的责任。有人说，李金华自称“看门狗”是用自嘲的方式来进行自我保护。李金华说“看门狗论”不是他的发明，是德国前审计长扎威伯格的名言。而从西方的审计观念来说，“看门狗”不仅表现为一种忠心，更表现为一种责任。事实上，这次审计报告公开后，人们更为关心的是应该追究谁的责任和怎样追究责任的问题，提出必须将审计结果与问责制联系起来的合理要求。人们心里在比较，如果李金华能当好“看门狗”的话，难道其他部门机构的领导们就不能当好公仆，把人们的利益放在首位吗？

其次，审计署的作为是执政为民观念的具体化。李金华感慨地说，审计公开主要是揭露了一些问题，老百姓感到为他们说了话。其实，审计报告是受国务院委托而作的，通常可以看作是审计机关的“例行公事”。然而，由于这份审计报告认真、尽责，揭露的问题与老百姓的利益息息相关，其分量就不一样了。据了解，李金华正在酝酿“审计变法”，决心从“收支审计并重”向“支出审计为主”的方向转化，加强效益审计的力度。这意味着，审计工作不再站在政府的立场上只是监督下面的工作，而是站在纳税人的角度上监督政府怎样把老百姓的钱用到位、用得好。

最后，李金华以前所未有的方式挑战“潜规则”，在因循相袭、彼此默契、厚幕重重、盘根错节的官场中扔下了一颗炸弹。中国的官场规矩多，潜规则更多。部门之间、地方之间各有各的利益。尽管他们相互之间也有利益冲突，但在不少人看来，既然同在官场上“混”，彼此就要心照不宣，自己有了问题别人少管闲事，别人出了问题自己也闭口不言。正是由于这种官场 积重难返，国家政法体制改革步履维艰。恰在此时，李金华毫不留情地向一批同僚开火，用于揭露政府自身的问题，让人顿感耳目一新。人们不禁期望，如果我们认清战略机遇期稍纵即逝的形势，如果下定“再干一个20年”的决心，那就必须以破釜沉舟的勇气打响改革的攻坚战。

担心和争论集中在入下几个方面：

其一，在审计报告与被审计单位的意见出现矛盾的时候，人们相信谁？审计署有关官员曾表示，审计有两种风险：一是查错了；二是查不出问题来。实际工作中查不出来的情况主要问题，差错的情况也有。为此，有学者建议，应该建立一种“报告—申辩”机制，允许被审计单位对自己的问题进行申辩，把问题说清楚。

其二，问了问题责任由谁承担？在现行体制下，明明是一把手或主要领导起决策的主要作用，但“集体决策”这一形势往往成为事后推卸责任的借口。为此，有学者建议应加强决策的科学化，解决领导责任界限不清的问题。同时严格实行问责制，使主要领导承担相应的领导责任。

其三，审计机关能否独立于政府之外？在欧美一些国家，审计机关独立于政府之外，只对议会负责，通过公开、透明的审计报告和舆论的力量发挥监督作用。我国目前的审计机关是政府的一个组成部分，虽然审计机关可以联同司法、行政监察等部门一道工作，而且审计机关还拥有一定的处罚权，但缺少独立性，当审计涉及到政府强势部门，涉及到政府相关领导时，不免遇到阻力。

其四，谁来监督审计机关？李金华说，他在任期内想做的事情之一是加强内部的控制和管理，加强审计队伍的建设。同时，在即将进行的《审计法》修改中，建议激昂设立专门的部门对审计机关进行监督，以保审计工作的客观公正。

思考题：

1.行政监督可以区分为行政内部监督和行政外部监督。审计监督属于什么监督？结合案例事实，谈谈审计监督的性质、内容和特征。

2.案例中的“审计风暴”是如何发生的？其促成因素主要有那些？存在那些问题？在市场经济下，审计监督有何特殊重要的作用？怎样才能更好地发挥审计监督的作用？

3.结合具体案例，谈谈我国审计部门实际职能运行状况；运用所学理论知识，进一步

分析健全我国审计监督的可能途径。