加快兵团城镇化建设的构想_兵团城镇化建设初探
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加快兵团城镇化建设的构想
加快城镇化进程，是兵团突出区域特色、优化经济结构、实现工业化和农业现代化的战略突破口，是解决团场一系列深层次矛盾，推动屯垦戍边新型团场建设的重要抓手，是促进城乡区域协调，实现团场经济又好又快发展的战略选择。《国务院关于进一步促进新疆经济社会发展的若干意见》指出：加快兵团发展，在战略地位重要、团场集中连片的垦区新建几个自治区直辖的县级市。面对新的发展机遇，如何加快兵团城镇化进程，已成为一个值得我们认真思考和探索的课题。
一、兵团城镇化发展现状
兵团的创业史，也是兵团小城镇的发展史。改革开放前，兵团在新疆的戈壁荒漠和边防沿线布点，靠发展农业和自身积累，在团部所在地建成阡陌纵横、树林成阴的绿洲营地，打井、修渠、磨面、发电，承担着团场生产、经营、管理和服务的职能。改革开放后，兵团事业进入了快速发展的新时期，团场城镇化建设步伐明显加快。特别是“十五”以来，兵团党委高度重视城镇化建设工作，采取有效措施，大力推进和实施城镇化发展战略，提出了做强石河子市，培育壮大阿拉尔市，加快五家渠市、图木舒克市和北屯建设，启动38个团场小城镇建设，逐渐形成以城市为中心、重点城镇为依托，具有兵团特色的城镇体系。兵团城镇化水平由2000年的32.9%提高到2009年的48%。
二、影响兵团城镇化进程的制约因素
（一）政治体制因素
在影响兵团小城镇发展的诸因素中，政治体制因素影响最大。兵团实行的是“党政军企”合一的特殊体制，但又不是完全意义上的政府、军队和企业,承担着政府的职能，拥有教育、医疗、卫生、公检法等机构，既要负担团场管理费、离退休费用,又要承担民兵边防值勤费用，社政支出庞大。繁重的税费和社会负担，造成兵团团场小城镇建设资金严重匮乏，小城镇建设步履维艰，发展缓慢。
（二）城镇体系因素
兵团城镇体系由城市和团场小城镇构成，兵团城镇分散在50多块较大的绿洲上，构成线型“串珠”式城镇带和片状城镇群，少部分驻守在2千多公里的边境线上，彼此独立，遥遥相对。城镇体系存在布局分散、规模偏小、功能单
一、结构失衡等突出问题，造成兵团团场小城镇带动功能较弱，城镇基础设施建设“大而全、小而全”，难以共享。同时，特殊的地理环境，使团场小城镇交通不便、信息闭塞、生产和流通成本高，难以吸引资金、技术和人才，社会经济发展水平相对落后。
（三）规划滞后
团场小城镇规划编制观念陈旧，科学性和前瞻性不足，部分规划缺乏必要的调查研究和深入细致的分析，深度不够，功能不全，造成用地集约性差，给排水、道路、园林绿化、环境卫生、集中供热、燃气等城镇基础设施建设不配套，道路和镇区布局设计不合理，造成重复建设和低水平扩张。少数规划贪大求全，不切实际，缺少城镇详细规划指导，制约了小城镇建设。同时，执行规划缺乏必要的监督约束机制，规划修改随意性较大，导致规划实施不到位，造成资金浪费。
（四）投资主体单一，建设资金缺乏
建设资金严重短缺是制约小城镇建设的瓶颈。一直以来，兵团城镇建设的投资主体单一，主要依靠团场税后利润的投入，团场资金积累少，自筹能力有限，而且只投入不收益，只建设不经营，导致城镇建设的路子越走越窄，资金不足的困扰越来越大。近些年来，虽然国家和兵团加大了对团场小城镇建设投入，但稳定、健全、有序的投资机制远没有形成，建设资金难以保障。从银行信贷资金来看，对小城镇中长期建设贷款渠道尚未疏通。而民间资本进入城镇基础设施建设领域有限，同时，由于目前小城镇规模普遍偏小，启动不了小城镇的内部消费，不能形成规模效应，小城镇的公共基础设施运营普遍亏损，社会和个人投资极少进入。单一的城镇建设投资结构，造成小城镇建设资金短缺。
（五）兵地资源难以共享
新疆客观存在着兵团和地方两个权利主体与利益主体，由于在行政区域、行政管理体制上各成体系，融合发展的长效机制还未形成，相互之间缺乏有效的宏观调控和统一协调，导致兵团城镇与地方城市不能连动发展，城镇体系相对独立。在城镇建设过程中,资金、技术、人才等生产要素的共享和融合局限性较大。兵地城镇之间横向联系薄弱，城镇建设中各自为政，经济结构雷同，功能不能相互补充、依托，城镇体系功能不强，缺乏相互影响力。
（六）产业结构趋同，经济基础薄弱
兵团长期以来坚持以农业为主的产业发展思路,普遍存在产业结构单
一、农业一业独大的问题。虽然兵团采取了一系列措施,旨在促进产业结构的调整，但团场以农为主的经济格局没有发生根本变化。团场经济发展水平落后，经济发展方式还比较粗放，发展付出的资源环境代价较大；经济增长速度相对较慢，人均国内生产总值水平相对较低；经济结构不合理，经济效益不明显；职工收入相对较低，消费增长受到抑制。产业结构趋同，经济基础薄弱,造成城镇发展动力不足、持续发展能力低下。
三、兵团城镇化建设的构想
（一）构建兵团特色的城镇体系
城镇体系强调的并不是城、镇个数的多少或单个城、镇规模的大小，而是城、镇互相之间的内在联结、组合方式及其功能互补。按照这一思路，对现有兵团城镇体系进行调整，重点做好以下工作：
1.发展提升区域性中心城市。依托乌昌经济区，壮大石河子市经济实力，完善五家渠、阿拉尔、图木舒克市区域功能，培育产业基础，增强辐射能力，提高城市品位，实现突破性发展，使其成为全国重要的氯碱化工、节水器材加工基地，新疆天山北坡经济带中心城市，新疆高科技示范基地和轻工业基地，并成为区域性商贸、物流中心。
2.择优培育重点城镇。变“重点发展小城镇”为“发展重点小城镇”。总结、借鉴兵团38个重点团场城镇建设经验，在南疆库喀经济带、天山北坡经济带、伊犁和塔额片区，依托铁路、公路、边境口岸，选择经济基础好、区位条件优、发展潜力大的团场，再建设一批重点团场城镇。使之成为交通便利、设施配套、环境优美、特色鲜明，对周边团场、连队和地方村镇具有明显辐射和带动作用的区域中心镇。
3.扶持改善戍边城镇。兵团担负着屯垦戍边的特殊使命，建立之初，为了对外守备边防，对内加强民族团结，团场大多选择在水土资源条件较差、较偏远地带从事农牧业生产。特别是边境团场和南疆的一些农牧团场从政治军事角度考虑，主要分布于边境一线和沙漠边缘，布局分散，自然条件恶劣。对戍边型城镇要继续给予基础设施建设支持，着力改善居住和生活条件，吸纳戍边人口，履行戍边使命。
4.积极申报建制城镇。抓住国发〔2007〕32号文件机遇，在战略地位重要、团场集中连片的垦区积极开展申报建制城镇工作，力争到2020年新建10个建制城镇。有效化解兵团城镇有名无实、行政权限缺位、财政功能缺失等体制性障碍。
通过以上措施，兵团城镇体系在空间组合上将形成中心城市—中小城市—重点团场城镇和戍边城镇的等级体系；在功能上形成各有特色、各有分工，互相渗透、互相补充的城镇群体。最终建立布局合理、功能完善、规模适度，具有兵团特色的城镇体系。
（二）科学制定和实施城镇规划
城镇规划是合理利用和开发城镇资源，综合发挥城镇功能的重要手段，也是城镇建设的龙头和先导。首先，要科学制定兵团城镇体系总体规划，进一步明确不同等级城镇建设和发展的目标，从空间布局、功能结构、建设规模、目标任务等多层面指导各级城镇规划。其次，依据区位优势、资源条件、人口规模、经济和社会发展条件，科学制定城市和团场城镇规划。
城镇规划要把好三个关口：一是专家把关，保证城镇规划的严肃性和科学性；二是各界听证，努力实现城镇规划决策的民主化；三是社会公示，不断增强城镇规划的透明度。同时，在城镇规划上要打破千篇1律、生搬硬套的老式套路，体现“因地制宜、突出特色、规模适度、经济适用”的原则，合理布置生产、生活、生态空间，合理布置教育、医疗、文化等服务设施，并与小城镇基础设施、生态环境、交通道路、水利设施等专项规划相衔接。
城镇规划的实施，必须尊重规律，量力而行，突出重点，循序渐进，充分考虑好近期、中期、远期的关系，将其统一于一个过程之中。加强评估检查，强化群众监督，避免城镇建设中的短期行为和主观随意性。坚持一张蓝图绘到底原则，提高规划的法律效力。
（三）拓宽城镇建设融资渠道
加大城镇建设投融资体制改革，按照“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，逐步建立城镇建设投资多元化格局。一是加快基础设施建设的市场化步伐，鼓励民间资本投向基础设施领域，参与建设和经营，拓宽投融资渠道；二是运用市场经济手段，盘活土地资源，对城镇土地的使用权采取拍卖、出让、租赁、综合开发等市场方法，积累资金，滚动发展，带动小城镇基础设施建设；三是成立城市建设投资公司，负责城建项目的投融资、管理、经营和市场运作，对现有城镇基础设施进行有偿使用，建立城镇经营型基础设施投资回报补偿机制，使城镇建设走上以城建城的市场化道路；四是抓住西部大开发机遇，积极争取中央对兵团小城镇在电网改造、公路、广播电视、通讯等基础设施建设以及环境整治、信息网络等公用设施和公益事业建设等方面资金的支持。
（四）加快城镇经济发展
城镇的核心问题是经济发展，而经济发展的关键是产业支撑。结合兵团特点，兵团城镇经济应当坚持走工农业并举的发展道路。兵团城镇特别是团场小城镇的发展应当继续坚持以农业经济为主导，积极开发挖掘地域农产品、畜牧产品优势，利用新疆得天独厚的气候和土壤条件，发展特色农业、特色林果业、畜牧业，开发有机食品，发展农副产品深加工和产供销一体化产业，夯实经济发展的根基。工农业并举必须做到“三个结合”：一是与结构调整相结合。依托各地市场和资源，发挥区域优势，选准主导产业，合理规划产业结构和产业布局，立足于城镇功能定位，可从区域中心型、农副产品加工型、城郊卫星型、旅游观光型、边境贸易型、戍边型考虑，发展各具特色的城镇经济。二是与农业产业化相结合。在小城镇建设中积极发展和培植农产品加工企业、专业市场和中介组织，尤其是健全和完善产前、产中、产后全程配套服务，把小城镇建设成农副产品加工和销售的中心、农业产业化的信息和技术服务中心。三是与产业集聚、承接相结合。一方面根据城镇分工，引导企业向团场小城镇集中，利于污染治理和环境保护，实现资源节约和共享;另一方面,抓住东部产业转移机遇，积极承接技术成熟、产品成型的劳动密集型、资源密集型产业,壮大城镇经济实力。
（五）提升城镇功能和品位
城镇具有强大的聚集、辐射、带动功能，对促进经济和社会的发展具有巨大的推动作用。城镇功能是城镇发展的生命线，强化城镇功能建设是城镇发展建设的重中之重。由于兵团城镇化的分散发展，导致城镇集聚不足，加之城镇建设水平低、管理薄弱，使城镇功能较弱，对区域经济发展的带动不强。要紧紧抓住国家实施西部大开发和发展小城镇两大战略的有利契机，以城镇基础设施建设为根基，打牢城镇化发展的物质基础，提升兵团城镇功能和品位。按照面向未来、合理布局、量力而行、完善体系的思路，合理确定城镇的必备功能和规模，不断加强城镇基础设施建设，完善服务功能。坚持先规划、后建设的原则，加强供水、排水、供暖、供气、交通、能源、信息、垃圾处理等基础设施建设。加强兵地融合共建，在小城镇建设中走兵地互助、共同建设、共同繁荣的道路。通过利益联结，以市场为纽带，以资源优化配置为目标，促进区域基础设施共建共享，实现城镇的地域空间集聚，做到高效有序发展，使城镇切实成为带动区域发展的市场中心、信息中心、服务中心，不断增强城镇吸引力。
（六）创新城镇管理机制
兵团城镇的建设管理办法是由兵团的特殊性质决定的。因此，根据兵团实际，应积极探索建立公共设施服务和管理的新机制，实行具有兵团特色的城镇管理模式。在城市管理方面，要从根本上解决城镇化发展中“重建轻管”的问题，创新管理体制，改革管理手段，加大管理力度，提高管理水平。大胆尝试成立小城镇建设管理局，全面负责小城镇的建设、管理。强化依法管城的意识，加强城镇管理法制建设，建立一整套系统、规范又便于操作的城镇管理制度，规范城镇管理程序，促进城镇管理走上科学化、规范化轨道。实行城镇政务、事务信息公开，扩大公众的参与意识，努力增强民众对城镇决策的影响力，推行重大事项民众表决制，防止和减少决策的失误。
