关于居民阶梯电价若干问题的反思_阶梯电价制度的思考
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关于居民阶梯电价若干问题的反思
随着居民阶梯电价从今年七月一日起在全国如期实施，一项关系到可持续发展的低碳环保和体现社会公平合理的电价政策总算是尘埃落定了。出台该项政策本是利国利民 的事，但在出台过程中依然引起很大的争议和社会反响，这给我们留下了许多应该总结和反思的地方。
一、谁是居民阶梯电价政策的发起者？
居民阶梯电价政策的实施，谁是真正的推动者？社会普遍误认为是电网企业，实际上是国家在主导和推进，电网企业只是实现国家意志的手段和途径而已。此次试行阶梯电价政策，国务院《2012年政府工作报告》明确提出“稳妥推进电价改革，实施居民阶梯电价改革方案”，国家发改委等部委高度重视，从理论研究、规则制定到听证会等方面都制定了严格的要求。
国家为什么要投入巨大人力、物力，主导推行阶梯电价政策呢？撇开其实施的重大意义之外，真正的发起者实际是市场经济这只“看不见的手”。随着我国社会经济的不断发展，资源的稀缺性和环境的承受能力受到严重挑战，正是市场这只无形的手引导着社会资源优化配置，使国家利用价格杠杆调控着宏观经济，社会中的每个个体无形中自觉或不自觉地都要遵循这个规则。相应地，也正是“这只手”引导着全社会，要节约用电、保持社会公平，而这也是我国建设“两型”社会，促进可持续发展的必然选择。
二、为什么单单从居民用电开始试行阶梯电价？
在国家广泛征求意见时，经常会听到这样的观点——居民用电量占总用电量比例不高，为什么要从居民用电开始实行阶梯电价？实际上这是一种误解。首先，我国对于居民用电是实行的低于供电成本的优惠补贴政策，这意味着用电越多消耗的社会资源和得到的国家补贴越多，显然，这与节约社会资源，促进社会公平正义，合理承担社会责任是相违背的；其次，从经济政策的作用来说，阶梯电价政策不仅传递的是一个价格信号，实质是要革新人们的观念，影响人们的行为，传递的是要求人们履行社会责任、低碳环保的生活理念；第三，从社会公平角度来说，各行各业均已率先建立起了较为合理的电价机制和水平，有的正向激励，有的反向约束。例如，对于工商业用户不仅电价水平较高，而且实行峰谷分时电价政策，实施错峰填谷；对于高耗能用户实行差别电价政策和惩罚性电价政策。
三、试行居民阶梯电价谁是最终受益者？
从电价的经济学基础来说，居民阶梯电价较好地体现了帕累托改进原则：一方面既要整个社会的效用有所提高，另一方面又不能损害某些用户的利益。居民阶梯电价政策按照满足基本用电需求、正常合理用电需求和较高生活质量需求，将用电量分为三档并实行分档递增的电价制度，有利于节能环保，符合国家“两型”社会建设要求，使电力资源得到有效使用。更重要的是，居民阶梯电价没有损害中低层消费者的利益，弱势群体获得了一定基数的免费电量优惠。
表1：试行阶梯电价政策受益结构图
此次国家实行阶梯电价，最终的受益者可从两个方面来说：一是经济层面。国家发展改革委《关于居民生活用电试行阶梯电价的指导意见的通知》(发改价格〔2011〕2617号)中规定，试行阶梯电价，就是建立健全合理反映用电成本的电价机制，增加的收入主要是用于弥补发电企业燃料成本上涨、燃煤机组脱硫等环保成本增加、可再生能源发电补贴、居民用户电表改造等支出。从政策最终实施结果来看，居民阶梯电价政策充分考虑人口因素和季节因素，更加倾向于关注民生，关注困难群体。电网企业无法获得足够的居民用户电表改造资金来源，如果单纯从经济利益角度出发，电网企业是“有苦说不出”。二是社会层面。国家试行阶梯电价政策，就是要建立公平负担和节能减排机制。我国居民电价低于供电成本，造成用电越多的居民用户，享受补贴越多，用电越少的居民用户，享受补贴越少。通过居民阶梯电价政策，可以考虑不同居民承受能力，既保证大多数居民电价保持基本稳定，又能促使用电量多的居民用户多负担电费，建立合理的公平负担机制。同时，可以充分发挥价格杠杆的作用，引导用户特别是用电量多的用户调整用电行为，促进合理、节约用电，从而有利于建设资源节约型和环境友好型社会。
所以，此次国家实行阶梯电价，最终的受益者是国家、社会、广大的居民及其子孙后代。
四、实施居民阶梯电价是变相涨价？
“涨、涨、涨”，在一片“涨”声中，人们感受到“豆你玩，姜你军，蒜你狠„„”的冲击，“听证会”变成了“听涨会”。作为普通大众的我们，有着一样的感受，但是嬉笑怒骂过后，更值得我们理性深思。近年来的涨价，撇去个别商家炒作、囤积等投机行为外，价格体系的变动也有其深刻的经济原因，整个国际金融环境影响和国内宏观经济环境变化，资源性产品价格上涨，人工成本变化等等，不一而足，都深刻影响着现行的价格水平。而此次居民阶梯电价政策实施实质上承受着体现节约环保、社会公平和理顺电价水平等三大任务。
电价是电能价值的货币表现，主要由三部分构成，即P=C+V+M=电能成本+合理收益（电价还包括代征的政府性基金及附加）。在生产过程中，电能成本一部分是生产过程中所耗费的生产资料的价值（如燃料、材料等）作为劳动对象的价值转入成本之中，另一部分厂房、机械作为劳动资料的部分消耗的价值也转入成本之中，再一部分是劳动者为自己劳动所创造的价值。但近年来，电能成本C的价格随着煤炭等资源价格的上涨而增长，因此居民阶梯电价增加的收入主要是用于弥补发电企业燃料成本的上涨，受益主体清楚，使用用途明确。
从近年来价格走势来说，和其他能源价格比较，我国居民用电价格相对较低，调价程序严格。2003年以来，居民用电价格累计年均上涨1.25％（大部分省份连续数年零增长），而同期平均民用管道天然气价格上涨4.46%，管道煤气价格上涨9.08%，自来水价格上涨2.28%。对于居民用电价格而言，同期电煤价格年均大幅上涨8.3％，导致电能成本C的价格持续攀升。
表2：2003-2010年各类能源价格水平（单位：元/千瓦时、元/立方米、元/吨）
此次国家试行阶梯电价政策，正是我国多年未调整居民用电价格之时，客观上当然应该考虑弥补电能成本，尊重价值规律，理顺居民用电价格水平因素，因此涨价也属情理之中的事，只不过与居民阶梯电价政策同步实施增加了矛盾和复杂性，使社会产生误解，在价格矛盾和社会矛盾激化时又不能理直气壮地说清楚。
五、阶梯电价使弱势群体更受伤？负担更重吗？
此次实施居民阶梯电价政策，非常关注对弱势群体的政策设计，如设置免费用电量，基数内电价不涨价，但为什么不仅没有得到社会积极的回应，反而产生更多的误解和骂声，根源在于这似乎是限制了人们对无节制用电的美好愿望，古语云“哀莫大于心死”。
事实上，从电价政策设置之初，国家就高度重视和关心弱势群体用电问题。一是从电价属性来说，电价有其严格的定价机制和内在的运行规律，电价本身的经济属性与弱势群体原没有关联，每个人用的一度电，都有其相对应的成本，同等条件下，各个群体的一度电成本一般来说是一样的。但是，由于电价本身承载了更多的社会属性，我们需要关注农业生产、关注居民用电、关注弱势群体用电；二是从政策出台结果来看，我国试行阶梯电价充分考虑到了这一点。根据发改价格〔2011〕2617号文规定，在电量分档上，第一档不提价电量覆盖用户数的80%，实际上，各省政策出台时不提价的覆盖面更高，而且政策实施中又特别考虑了人口因素和季节性因素，这本身是对普通大众的整体的“面”的考虑。同时，对于城乡“低保户”和农村“五保户”家庭每户每月设置10度或15度免费用电基数，对其基数范围内用电价格实行免费政策，这本身也是对弱势群体的具体的“点”的考虑。
因此，试行阶梯电价政策后，弱势群体的基本生活用电支出不仅没有随供电成本上升，有的还获得了一定程度的减免，是国家关心和帮助弱势群体、促进社会用电公平的这一重要电价举措的“受益者”。
六、电力系统员工能享受电价优惠吗？
在这次价格听证期间，网上和社会上流传电力系统员工在用电方面享受电价优惠，这显然是对情况不了解和主观臆断，甚至是故意抹黑和攻击。
电力系统员工在用电方面，与社会普通消费者一样，遵守的是社会化的用电方式，履行着普通消费者应尽的义务，一样感受着城乡同价的带来的变化，一样感受着用电行为上带来的规范，一样感受着阶梯电价在思想上带来的革新。企业在不断规范，社会在不断进步，时代发展绝不允许员工抱有“靠山吃山”的盲目思想，依法治企绝不允许企业存在“私相授受”的违法意识，电力系统员工的用电行为极为严格规范，并一直接受外界来自多方面多层次多角度的监督，不可能也绝不允许享受电价优惠现象的存在。
七、垄断是高电价的罪魁祸首吗？
说到垄断，一般在潜意识里认为这是效率低下、价格昂贵、服务较差的代名词，并对其明确反对，但是这也要客观对待，一分为二。从理论上讲，我们一般将垄断分自然垄断、经济垄断和行政垄断三种，其中自然垄断是指具有网络性经营特点的行业，如自来水、煤气管道、通信等。对于这些行业，由一个厂商生产全行业产品的总成本比由多个厂商生产的总成本低，因此独家生产比多家竞争更有效率，更能有效地向消费者提供廉价的商品或服务，而电网是属于自然垄断特性最明显的产业。
电力是关系国计民生的基础产业，各国政府对电网企业实施严格管制的目的，都是为了发挥电网企业垄断经营的规模经济、范围经济和网络经济功能，同时有效防范不当垄断行为。从国家严格管制定价和严格监管电网的角度来说，我国已客观上减轻和去除了垄断所产生的一些弊病，电价制定和执行均有一套严格和科学的定价体系，严格遵循“合理补偿成本，合理确定收益，依法计入税金，坚持公平负担，促进电力建设”的国家管制定价原则。
因此，垄断并不是导致高电价的必然结果，这一点，从我国放开发电侧投资，引进市场竞争机制，没有产生大家所期望的发电上网价格下降中也可以反思。
八、我们需要做些什么？
居民阶梯电价是一个新生事物，需要人们规范去执行，努力去完善，用心去维护。一是国家层面。在我国现行经济管理体制和定价机制下，国家是电价政策的制定和监督者，是指导各个层面规范运行的“裁判”，阶梯电价也是一样，需要国家科学制定政策，细化执行措施，引导人们科学用电；二是电力企业。要真正做到“你用电，我用心”，就要想用户之所想，全力做好政策解释宣传，更加细致地做好户表改造和免费用电电费退还工作，开展阶梯分档电量提醒业务等等；三是电力用户。作为普通的电力消费者，最直接感受着阶梯电价政策带来的影响，我们在严格执行国家出台的政策的同时，需要树立节约用电和合理用电的意识，对政策制定和执行提出合理化的建议，对社会节能环保和促进电力可持续发展建言献策；四是社会大众。时代的发展需要负责任而又有理性的社会大众，居民阶梯电价实施效果如何和未来怎样发展，社会大众才是阶梯电价政策真正的“裁判”。因此，居民阶梯电价政策是否需要完善，如何去完善，未来如何发展„„，都值得我们好好去总结，好好去思考。
从此次实行阶梯电价政策来说，我们感受很多，电网公司宣传工作、电力的基础性地位和影响、电力准入的门槛、电网企业员工招聘、电网公司的服务、花钱的方式等方面也引起了社会额外的关注，产生了诸多不必要的误解，需要引起电网企业高度重视和检讨，不断改进，更好地履行 “服务党和国家工作大局，服务电力客户，服务发电企业，服务经济社会发展”的企业宗旨，更好地赢得社会的尊重和理解，更好地为社会经济又好又快发展提供坚强的电力保障。
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