广州城中村改造新思路2_城中村改造新思路
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新政策下广州城中村改造策略探讨 ——以海珠区土华村更新改造规划为例
摘要：快速城市化过后，城中村问题变得越来越突出，尤其是随着三旧改造政策出台，城中村改造已经走向了改造的成熟时期。在规划实践中，如何应对新政策要求，本文试在土地优化、拆迁补偿安置、自然环境保护、历史文化延续等方面上进行改造策略探讨。
关键词：城中村 三旧政策
改造策略
广州市，国家中心城市之一，多年来经济持续增长，GDP增速在11%以上，2009年，广州市实现地区生产总值（GDP）9112.76亿元，比上年增长11.5%。1相对经济增长，广州市的土地资源消耗非常惊人，到2009年全市（老八区）城乡建设用地约1250平方公里2，占合理开发规模的75%，未来可发展的用地相对较少，必然要求广州走内涵挖潜的模式，节约集约用地道路3。
1广州的城中村政策新机遇
近年来，城中村的改造，成为了广州市政府工作的重点之一。自2001年开始，着手对城中村进行改制和改造，遵循“先行试点，积极稳妥，逐步升温，不出乱子”的原则，进行改造。2002年出台《中共广州市委办公厅广州市人民政府办公厅关于“城中村”改制工作的若干意见》，明确了城中村改制过程中：身份转变、产权处理、市民待遇（社保）、公共事务管理等实施办法。但从“身份改变”到“待遇改变”，还需要一段时间，市政府组织编制了《广州市城中村改制过渡期规划指引》，通过研究城中村改造制度和技术标准，提供技术指导。2007年启动康乐村、杨箕村，猎德村、2008年启动潭村、冼村的城中村改造。在具体实施层面上采取了“分批分期，因地制宜；一村一策，逐步改造；因时制宜，滚动改造”的工作思路和方法。
2008年3月7日，温总理参与第十一届全国人大第一次会议广东代表团审议政府工作报告时提出，“希望广东在这一方面做出新的成绩，积累新的经验，真正使广东不仅经济发达，而且生态优美，成为节约集约利用土地的示范省。”随即，广东省启动建设节约集约用地示范省，省部合作共同推进。并提出“制定扶持政策，积极推进旧城镇、旧厂房、旧村庄改造
2009年8月25日，广东省政府提出《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》明确了三旧改造的总体要求和基本原则，确定三旧改造范围，和对三旧改造方式和用地处理提出了指导意见。在补办征地手续、补办农用地转用手续、补办供地手续、土地出让收益、农村集体建设用地改变为国有土地，以及边角地、插花地、夹心地的处理等六个方面实现了“突破”。广州市人民政府为落实推进“三旧”改造工作，提出市推进的具体实施意见，明确村改造模式的分类及相应政策，在土地、财政、拆迁补偿安置办法、保障措施等提出了具体的实施意见。
广州市的三旧改造工作开始迎来了新的政策契机，在这个背景下，开展基于新的三旧政策 12 《2009年广州市国民经济和社会发展统计公报》
根据广州最新二调土地数据推算，不含水库和水工类建设用地、平整地、闲置地等，市区建设用地面积约1250平方公里。3 《广东省建设节约集约用地试点示范省工作方案》 研究和规划实践，能够为下步的三旧改造工作提供新的规划思路。
2新政策下的新策略
广州市城中村新政策是在《中共广州市委办公厅 广州市人民政府办公厅关于“城中村”改制工作的若干意见》(穗办„2002‟17号)和《中共广州市委办公厅 广州市人民政府办公厅关于完善“农转居”和“城中村”改造有关政策问题的意见》(穗办„2008‟10号)的意见上进一步深化。其总体目标是遵循“全面探索、局部试点、封闭运行、结果可控”的原则，在不突破土地利用总体规划确定的耕地保有量、基本农田面积和建设用地总规模的前提下，积极稳妥推进“三旧’，改造工作。将“三旧”改造与农村土地整治有机的结合，统筹规划、全面推进土地综合整治。以推进“三旧”改造工作为载体，促进存量建设用地“二次开发”，统筹城乡发展，优化人居环境，改善城乡面貌，努力建设生产发展、生活富裕、生态良好、文化繁荣、社会和谐、人民群众充满幸福感的新广东。
2.1基于土地优化的改造前提
土地的整治和利用是城中村改造的落脚点4。城中村改造的难点就在于改造资金的缺乏和改造实施村民的反对。实现城中村改造的最重要突破点就在于土地的整治优化。挖掘出土地价值，通过项目运作和开发，能够通过资金的运作实现财务平衡。同时村民反对的根源就在于对土地的剥夺，如果能找寻到未来的发展收益，虽然土地的利用方式发生转变了。但其收益仍然能够得到保障。
实际上，在分析新政策对于如何促使实现经济效益与环境形象的统一，就在于促使土地价值和土地使用方式从分离走向融合。主要通过适当放宽土地政策，真正做到土地的二元归一。原2002年“城中村”改制中提出户口的“农转非”，也提出剩余集体土地按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，一次性转化为国有土地，在实际调研中，发现这种改变只是身份发生了变化，而土地并没有得到明确的调整。释放土地价值，突破土地政策的困境成为了新政策的重要的突破点。除了在农村集体建设用地改变为国有土地提供了政策保障，同时在补办征地手续、补办农用地转用手续、补办供地手续、三类地处理、土地出来收益支持等几个方面实现了政策保障。
2.2实现从物质环境的改造到综合改造
相对原拆迁安置补偿，新政策主要在以下几个：第一，明确拆迁补偿安置的标准,具体体现在确定基准建筑面积和改造复建成本5，在全市范围内规范了城中村改造标准指引，建立了一个可以比较的标准。并同时考虑一村一策，政策具有一定相对灵活性。如考虑现状的有证建筑部分较大，在确定基准建筑面积相对而言拆迁的难以实施下去，补充了“拆一补一”原则进行安置。第二，制定了相关标准改造带来的高容积率、高密度、大建设规模的压力。由于基于资金平衡的改造方式的进行，相应的安置还建成本必然需要相应的建设量来平衡。为减缓这种压力，政策要求每户建筑面积原则上不大于170平方米的标准进行设计和建设，同时鼓励村民按照2：1置换住宅建筑面积为物业建筑。来建设住宅量，增加相应的相应的公共服务设施配套。
2.3构建融合地方特色、历史文化、生态环境于一体的整体空间框架
自然村落大部分建在地势较高、与农田交界的地方，一方面便于看管天地、另一方面可利用难以耕作的山地，达到节省土地的目的（梁傅，1935）。传统村落的形成是与自然环境相适应，根据了地形、气候等自然条件进行用地选择建设而成。
李俊夫 城中村的改造 北京：科学出版社，2004 《关于发布城中村改造复建成本标准指引的函》穗旧改函[2010]9号 村落风俗和历史文化往往产生于村落的独特自然环境和村落的建筑风貌中。对于新的改造规划来说，对于物质环境的改造的意义远不在建筑的更新和改造，更需要重视传统文化的传承。新政策明确要求保护旧村历史内家族祠堂、名人故居等历史建筑、具有岭南风格的特色建筑及古树名木等，制定相应的措施以有利于村文化延续，烘托具有岭南文化特色的历史和风俗。6
2.4财务运作，形成行之有效的可操作的规划文件。
与珠海、深圳等地开发推进城中村改造实施，关键在于如何形成可实施的规划文件，能够在政府不投入、不进行土地拍卖情况下保证改造实施。
改造资金保障。城中村改造的成本核算、资金来源、资金的投入保障等等。
3土华村改造案例介绍 3.1土华村现状特征
土华村位于广州南中轴线地区，果树保护区内，现隶属海珠区华洲街道，北临龙潭村，南靠小洲村（属于历史保护区）。西侧为沥滘村，东与生物岛隔水相望。规划研究范围总面积为496.98公顷，即现状村域范围；改造范围为村现状建设用地范围，总面积119.85公顷。
土华村村域整体格局由石榴岗涌和土华涌两条河涌穿越，形成双涌汇珠江，将土华村分为南部旧村域、中部半岛新村及北部工业仓储区。规划区的果林翠绿飘香，盛产闻名遐迩的石硖龙眼、鸡心甜黄皮、红肉甜杨桃及有岭南果王之称的木瓜等名优水果。在旧村区内分布有多颗古树。
土华村现状建筑主要为村居住建筑与工业厂房，建筑质量普通较差，整体建筑布局呈现北工南居的功能形态，部分工业建筑与居住建筑相互交叉。
3.2规划目标与策略
从广州市层面上，《2008－2020年珠三角改革发展规划纲要》明确了广州市国家中心城市的地位，在更高层面上确定了广州市的战略地位。在《广州城市总体发展战略（2010－2020）》中提出构建宜居宜业、活力魅力的云山珠水名城。从市层面上明确了未来广州市宜居宜业型城市远景和目标，在空间结构中在原八字方针上新增了中调的战略构想。目的就是调高、调优、调强，在空间上旧村的改造是对应中调的相关概念，就是激化中心城区的活力，提升功能的能级。
从次区域的发展来看，全村位于南中轴线地段内，未来将成为城市的形象区和魅力区，将能够进一步集聚人气，承接从中心城区疏解外围人口。同时土华村北与员村—琶洲地区、广州大学城、生物岛等城市重点地区相毗邻，依托良好的区位条件和环境条件，为城市重点地区提供居住。
从地处周边环境来看，地处万亩果园这一广州绿肺之中，水网密布，水环绿绕，绿荫，富有岭南水乡景观特色，生态景观价值十分优越，旧村的改造不光是对村内生态环境良性建设，挖掘土地价值，而且适度发展旅游，能够对生态资源适度利用，化单纯的限制为有效利用。
3.2.1 发展目标
通过全面改造，改善村人居环境，提升土地价值，促进村集体经济良性可持续发展，促进 6 广州市“城中村”（旧村）改造规划指引（征求意见稿）村景观环境融入万亩果园，将土华村改造成为广州市具有岭南特色的集生态旅游、文化休闲功能的生态宜居新社区和三旧更新改造示范。
具体目标:土地价值和土地使用方式从分离走向归一，实现经济效益与环境形象的统一。即保障村集体增效和农转居居民的增收；改善居住环境，塑造地区整体城市形象。制度文化与经济发展从对立走向融合，实现城乡二元机制的统一。即推动全面城市化发展,实现城乡一体化，保护村落文化，与城市文化融合。
3.2.2 规划策略 1土地利用策略
我们在调研和访谈中，了解到2002年改制，尚未对土地实施真正的转变，本次规划在充分考虑村尚有历史留用地指标没有得到落实，并考虑到未来的征地的可能性，实现从集体土地向国有用地的转变。同时按照2007年的土地利用总体规划的现状数据对现有的建设用地进行核准，作为现状地类。通过对现状用地的分析评价，可以看出用地布局较为分散，尤其是华南快速路以西部分，从整体生态环境和基础服务设施集中布局的角度考虑，规划对用地进行适当整理，按照建设用地增减挂钩政策进行处理，并确保改造后的实际建设用地不超过现状规模。
2拆迁补偿策略
拆迁的改造的主要原则是：充分保护有历史价值的建筑，考虑经济效益与社会效益、环境效益相结合点、坚持符合法律规定的权限和程度，坚持市场经济公平交易。
在考虑原地回迁、异地回迁、货币补偿等多种情况下，考虑到城中村村民对土地的眷恋和对地缘关系的寄托，采取原地回迁的模式进行。在满足政府的相关要求前提下，按照回迁面积按照于1：1实行“拆一补一”。
3空间策略
空间布局主要从区域的功能影响辐射、减少对万亩果园的生态压力和村民对原住地的风水文化、恋土情节等角度进行考虑。
从区域的功能角度，环城高速以北与广州市南中轴线的行政中心毗邻，可以提供相应的休闲商务等功能服务，可适当提高开发强化，在区域内来平衡南侧建筑量，建设对万亩果园的相对压力。
同时考虑到土华村现状居住主要分布在环城高速为南侧，祖辈祠堂、寺庙等都建在此地，规划对尊重这种群体记忆留存和文化传统，把安置区布局在原居住用地处、而将高速公路北侧规划为融资地块。
最终形成“外密内疏，北高南低”的空间形象和“三心两片绿野绕，三轴三带碧水连”的空间结构意向。三心指的是综合休闲商业服务中心、社区商业服务中心、社区文化休闲中心；两片区是滨水居住小区、生态居住小区；三轴是两条主要发展轴线及未来预留发展轴线；三带：石榴岗河、土华涌、东头涌。
4历史环境保护策略
针对良好的自然资源环境，确定果林—潮道生态系统为基调，适度开发生态旅游项目，形成“林、涌、园、水”的自然景观体系，打造成水乡风情生态湿地园。同时对于区内的自然景观环境注重保护和恢复必要的自然格局，保留了东头岗、西头岗两处自然山头，成为改造后的公共开放空间，恢复被填埋的绕西头岗的水道，依托两岸的建筑风情，打造成为水乡风情的载体。
从原有的“云山高照壁，珠海静归怀“的大区域自然生态观到现有的“城央绿野间、碧水映土华”的整体环境景观。规划充分尊重现有富有岭南风情的历史建筑物,如梁氏大宗祠、北帝庙等文化建筑和建筑肌理格局，并延续小洲历史文化保护区脉络，并依托复原水道，建设特色风情名居区，布置书画艺术体验、形成传统文化游览、特色餐饮、生态旅游服务街。4结束语
随着三旧政策不断完善，城中村改造从摸索开始走向成熟，从注重拆迁开始走向了综合平衡，从注重结果走向了程序完整。对于新政策下的三旧改造规划探索对于政策的实施具有良好的检验作用。
三旧工作真正走向成熟，尚有一段距离。对于目前采取的自主改造，以资金平衡进行开发强度的测算的规划思路在一定程度上实际推高了开发容积率。另外一村一策的开发策略在一定程度上推动了开发的进行，也考虑到具体的开发实际情况，但是在区域开发中，往往最容易开发的或者改造成本代价最小的村最先开发，这种挑肥拣瘦的做法实际上是不利于整体的区域平衡发展的。这些问题，会对下步规模化的三旧改造造成较大的障碍。这也将是未来城中村改造的另外话题。
我们的最终的愿景是通过我们努力，使得城中村改造的手段和技术越来越成熟，最终达到多方共赢的效果，真正实现城市更新改造的目标。
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