世界上首部气候变化法英国《气候变化法》介评_英国能源与气候变化部

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世界上首部部气候变化法评介——2008年英国《气候变化法》

山东科技大学2010年第3期

兰花

摘要：

作为世界上第一项规定了有约束力的温室气体减排目标的国内立法，英国2008年《气候变化法》为减排目标的实现确立了经济上可行的路径，将削减碳排放、适应气候变化、和向低碳经济转型相结合，并从制度、程序和机构方面作出了规范。这既有助于实现其减排目标，又彰显其在气候变化和低碳经济方面的领导力，还可为其他国家的气候变化立法提供借鉴。在中国面临的碳排放控制与削减压力日益严峻的背景下，分析英国的立法有助于为我国探索如何兼顾碳排放管理与发展经济提供若干借鉴。

关键词：温室气体排放 气候变化法 碳排放预算 气候变化委员会 排放贸易体系

Analysis on UK’s Climate Change Act of 2008

LAN Hua

Abstract: As the first climate change law in the world, the Climate Change Act of 2008 set up a legally binding framework for the UK to achieve its long-term goals of greenhouse gas emiions reduction and to ensure adaption to the impact of climate change by integrating the reduction with climate change adaption and the development of low-carbon economy.Such a legislation helps to implement UK’s reduction goals, to demostrate its leadship in climate change and low-carbon economy iues, and it will give clues for the climate change legislations in other coutries.As China facing urgent and increasing preures on greehouse gas emiion reduction, an analysis on UK’s Climate Change Act will help to find some implications on how to coordinate its emiion reduction with the economy development.Key words: Greenhouse gas emiion, Climate Change Act, carbon budget, climate change committee, trade emiion scheme

一、《气候变化法》的制定

气候变化问题会导致难以逆转的不利影响，需要全世界各国共同努力加以应对。这一点已经成为各国政府和民众的共识①。世界上第一项通过法律框架规定温室气体排放目标的国家立法——2008年英国《气候变化法》的制定和通过，既源于国际社会对气候变化问题及应对的广泛共识，又源于英国自身的需要。

（一）《气候变化法》的制定背景

英国经济发展水平、技术创新能力和特殊的地理环境，为英国制定《气候变化法》和英国民众赞同就气候变化问题专门立法提供了坚实的经济、技术、政治和社会基础。英国经济不是异常严重的依赖煤炭和石油等化石燃料的发达国家，英国在可再生能源的技术开发与利用方面具有丰富经验和领先优势，这有助于便利英国的产业和企业向低碳经济转型，也为英国控制温室气体排放降低了行动的阻力。英国是一个岛国，受气候变化影响的威胁比较严重，因此，英国政府和民众普遍关心并支持应对气候变化的国际和国内努力。这促使英国在气候变化和能源问题上始终比较积极，并力图在全球气候变化事务上发挥领导作用，并为此积极开展国际和国内行动。

① 具体可参见政府间气候变化专门委员会的历次评估报告。英国政府控制和削减温室气体排放的国内措施与实践经验，为气候变化立法提供了坚实的实践基础。作为依据《京都议定书》承担了减排义务的发达缔约国①，英国积极履行其减排义务，为此制定了税收和经济激励等政策和措施以降低排放和提高能源利用效率。2001年，英国率先开征“气候变化税”②并返利于“民”——将税收资金用于减少温室气体排放的投资与研发等工作。随着经验的积累和条件的成熟，英国开始考虑通过立法明确规定其减排目标，引入强有力的法律以应对气候变化的挑战。成立碳基金④和建立排放贸易体系是两项重要的减排激励措施。作为欧盟的成员国，英国还积极参与欧盟的排放贸易体系⑤。所有这些实践经验都将为英国制定切实有效的减排立法提供参考。

斯特恩报告对英国政府尽快制定并推进专门的气候变化立法也具有重要影响。英国政府委托世界银行前首席经济学家斯特恩爵士（Nicholas Stern）研究气候变化对英国的影响以及英国的对策。2006年10月发表的“斯特恩报告 Stern Review”⑥分析了气候变化所产生的财政、社会和环境的影响，详述了气候变化造成的经济代价和进行温室气体减排的花费与收益，指出对经济增长有利的长期策略就是应对气候变化。报告清晰地指出：国际社会应当立即采取有力行动，延迟行动将付出更大代价，迅速有力的行动所带来的益处将会远超过为行动所付出的经济成本。因此，为了改善英国对温室气体排放的管理，履行英国已经承担和未来必然承担的国际减排义务，帮助英国经济向低碳经济转型，英国需要进行专门的立法。③此外，国际社会正在进行的多边气候变化谈判是英国制定气候变化法的外在推动力。依据“巴厘授权”，国际社会预期在2009年哥本哈根气候会议上谈判达成2012年后应对气候变化的多边协定。在此背景下，为向国际社会展示英国承担减排责任，彰显其在气候变化问题上的国际领导作用，英国需要尽快出台气候变化法。

（二）《气候变化法》的制定历程

2007年3月13日，英国公布了世界上第一部规定了强制减排目标的立法文件——《气候变化法案的草案》（Draft Climate Change Bill）⑦。在当年3月13日至6月12日之间，草案供英国议会和公众提出意见。公众反应积极，绝大多数民众都对草案给予了肯定和支持。⑧2007年11月15日，经修正后的《气候变化法案》正式被纳入英国议会的立法日程。该法案 《京都议定书》附件B规定英国的减排目标是到2012年温室气体排放量在1990年的基础上减排8％，而根据欧盟内部的“减排量分担协议”，英国的减排目标是到2012年其温室气体排放总量在1990年水平上减排12.5％。

② 气候变化税（climate change levy,CCL）是英国为了节能和保护环境向本国工业、商业及公共部门(住宅及交通部门、居民除外)征收的一种能源使用税，自2001年4月1日开始实施。其最初的法律基础是英国2000年财政法（the Finance Act 2000）。③ See David Pocklington, The UK Climate Change Levy-Innovative, but Flawed, European Environmental Law Review, July 2001, 221.④ 碳基金是一个由英国政府于2001年投资成立的、按企业模式运作的独立公司。其目标是帮助商业和公共部门减少二氧化碳的排放、并从中寻求低碳技术的商业机会以帮助英国走向低碳经济社会。碳基金的资金主要来源于英国征收的气候变化税，碳基金的工作重点集中在减少碳排放上，中短期目标是提高能源效率和加强碳管理，中长期目标是投资低碳技术。

⑤ 欧盟排放贸易体系于2005年1月1日正式启动，覆盖了欧盟当时的25个成员国，包含近12000个排放实体，占欧盟地区排放量的一半以上。不过欧盟排放贸易体系与英国的排放贸易体系不太相同，前者注重的是为各相关部门设定排放上限，后者强调企业的自愿参与，通过经济激励促进企业的参与减排。⑥ 该报告的具体文本可查阅英国财政部网站http://www.daodoc.com.uk/reports,[2009-09-05].② 中国于2009年11月26日正式对外宣布控制温室气体排放的行动目标——到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2025年下降40%—45%。

③ 比如南方的冰雪天气和西南省区的严重旱灾都给我国的经济和人民生活带来严重影响，也激起人们反思气候变化问题和重视气候变化风险的应对。

气候变化议题成为联合国大会、八国集团、亚太经合组织等众多国际组织2009年会议的重要议题。比如，气候变化同金融改革、国际安全与反恐共同成为2009年联合国大会的主要议题。参见：http://www.daodoc.com/，[2009-10-25]。

⑤ 比如，2009年，美国总统奥巴马访华，国务卿希拉里和众议院议长佩罗西访华都以中美气候变化合作为重要④ 7 议题这一大背景下，中国必须制定明确的政策和相应立法，为政府协调经济发展与应对气候变化问题提供清晰的指引，为能源利用、投资和其他商业活动提供可预期性，以便实现中国政府2009年作出的关于控制碳排放强度的承诺。

鉴于应对和减缓气候变化问题涉及到国家的经济、政治、环境保护和社会福利等多方面的因素，我国的气候立法无需一蹴而就。英国逐步构建和完善政策法规体系应对气候变化的模式值得中国借鉴。处理和减缓气候变化的不利影响，英国既关注气候变化问题本身，又关注影响气候变化应对的经济因素，在应对策略上重视标本兼治。表面上，《气候变化法》是确立英国碳排放目标的法律。实质上，这一法律更关注英国经济的发展和向低碳经济转型的问题。气候变化问题虽然涉及多个方面，但其本质上是一个经济发展问题。经济发展模式对于碳排放有重大影响。因此，英国《气候变化法》以控制碳排放为契机发展绿色低碳经济，通过经济向低碳经济转型来减少碳排放。为此，英国还注重建立和逐步健全应对气候变化和推行低碳经济的法律和政策，形成相互支撑的气候政策体系和配套法规。对于《气候变化法》的制定与实施，英国已经从机构建设、政策激励和法律规范等方面做了积极准备和积累。英国设立了能源和气候变化部作为负责气候政策的主要部门，数次制定了“气候变化国家方案”①，运用政策框架鼓励投资者将资本投入到低碳项目，制定了一系列针对企业的政策措施旨在减少企业的温室气体排放（比如推行能源效率承诺迫使能源供应商承担起鼓励家庭节能的责任），出台了2008年《能源法》、《可再生交通燃料义务法》等推行可再生能源和加强能源利用效率的法律。完善的气候变化法律和政策体系有助于减少各方对温室气体减排的不利后果的担心，降低减排带来的不利后果，并寻求和引导能源利用、能源消费乃至经济发展的新模式。

在具体规则和制度方面，《气候变化法》对中国也不乏借鉴之处，尤其是明确政府职责和利用市场机制控制碳排放方面的规定。英国2008年《气候变化法》将减排与适应气候变化相结合，界定了政府在其中的角色和职能（比如，制定并执行碳排放预算，颁布气候变化适应措施），设立气候变化委员会这一独立的法定机构为政府减排工作提供专业意见和监督。这对我国未来应对气候变化的工作具有现实的借鉴意义。减缓和应对气候变化问题是个复杂的系统工程，需要政府和市场参与者的共同努力，其中政府对气候变化应对与减排工作进行宏观的规划与统筹，确定时间表并制定相应政策引导和激励各行业、企业和家庭节能减排和重视能源效率，这对中国这样的能源利用率不高的国家的碳排放削减工作具有极其重要借鉴作用。此外，英国《气候变化法》授权政府立法构建减排贸易体系，重视市场机制对减排的影响与激励，这对我国处理气候变化问题也有不可忽视的借鉴作用。我国东、西、南、北区域间经济发展不平衡、各区域的环境容量差异大，构建中国自身的减排贸易机制有助于充分利用各区域的比较优势和特色，降低温室气体排放强度的同时尽量降低短期内控制碳排放量对经济发展的不利影响。

此外，英国规划和控制阶段性的碳排放量的做法也值得借鉴。我国作为正在前进中的发展中大国，虽然基于共同而有区别的责任制度，在国际层面有理由不承担有约束力的碳排放削减义务，我国多边气候谈判中也力图不作出有约束力的碳削减承诺，但这并不代表作为排放总量第一的我国不需要考虑如何控制和削减碳排放问题。尽管，英国《气候变化法》那样的碳排放总量削减对中国目前的发展而言并不适宜，对中国而言碳排放强度削减比较适当且公允，但是该法引入的碳排放预算规划——利用财政资金鼓励和引导可再生能源的开发与利 内容。

① 英国能源和气候变化部分别于2000年和2006年两次推出“气候变化国家方案”，自2007年起，每年向国会提交年度报告，评估和报告气候变化政策实施的情况和效果。用、发展绿色经济，控制和削减碳排放对中国政府未来的气候变化应对工作具有未雨绸缪的启示。

最后，英国《气候变化法》非常重视减排目标的遵守与实施，这也值得我国认真借鉴和思考。法律若得不到切实遵守，就不能产生预期的效果。应对气候变化，不仅要关注法律规定的减排目标和时间表，更重要的是，还要关注如何实现这些目标，实现目标的过程、步骤或路径，确保发展经济的同时履行减缓气候变化的责任。英国《气候变化法》不仅明确规定了减排的中长期目标，还规定了实现减排目标的经济上可行的路径，从机构、制度和程序方面为确保减排目标的实施与遵守作出了详细规定。这具体体现为气候变化委员会的设立，碳排放预算规划的制定，新排放贸易体系的确立和新的监督报告制度的规定。比如，规定英国政府和气候变化委员等有权机构制定次级立法引进和规范国内减排贸易体系以激励企业或行业减排；为家庭废气的削减计划引进实验性的财政激励体系；规定英国政府必须发布指南以规范各机构或企业评估和报告排放情况、审查此类报告对于减排的作用。此外，作为管理和应对气候变化的全新举措，英国《气候变化法》还确立了立法机构对政府减排工作的定期问责制，授权气候变化委员会定期监督政府的减排工作。这种关注规则实施与遵守的规定对我国未来的气候变化政策或立法、甚至是我国的环境保护立法而言，具有突出的参考价值。我国在环境保护方面的立法长期以来内容相对宽泛，实施和监督等配套规定不充分。温室气体减排工作异常复杂，涉及到国家的经济发展、能源利用和能源绩效变革等诸多方面，需要政府、工商企业以及消费者共同作出努力，这就更需要我国在未来的气候变化立法或者政策制定时，特别关注规则的切实落实与遵守，防止“有法不依”的现象影响减排和新能源的利用。

① ① 英国环境食品乡村事务部（Department for Environment, Food and Rural Affairs）于2009年9月30日依法公布了英国企业和机构如何测量和报告各自温室气体排放情况的指南。