多中心视角下的国家治理体系现代化建设_国家治理体系现代化
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多中心视角下的国家治理体系现代化建设
摘要：多中心治理理论的核心主张为：在私有化和国有化二极之间还存在着其他可行的方式，即人们可以通过多元主体之间的沟通、协调、对话和利益诱导来确立公共价值，通过相互信任以实现共赢，通过相互合作减少非理性行为。该理论在现实中最大的应用价值是提出在社会治理革新中，要打破只依靠政府的“单中心治理”模式，确立政府、市场和公民社会三维框架下的多中心治理体制。因此，参照该理论构建起多中心治理体系有助于促进当代中国创新社会治理体制，从而推进我国治理体系和治理能力现代化。但这种看似缜密的理论也有局限性，我们不能仅把该理论简单地移植于中国，而必须考虑该理论在我国的适用性，并根据国情予以借鉴。
关键词：多中心治理;社会治理;适用性
中共十八届三中全会对全面深化改革的总目标进行了崭新定位，即“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。中国若要实现这一目标，就必须革新旧的社会治理体制，打破国家长期以来形成的政府“单中心治理”模式;而多中心治理理论主张治理应该依靠多元主体积极参与、协商共治，不是只靠政府;毋庸置疑，该理论对我国思考如何提高社会治理水平具有参考价值，因此分析多中心治理理论在我国的适用性很有必要。
一、多中心治理理论的内容介绍
（一）多中心治理诞生的理论背景
在公共事物治理的研究方面，学术界长期以来形成了传统的两大派别：市场派（建立在亚当?斯密的市场理论基础之上）和政府派（建立在托马斯?霍布斯的主权理论基础之上）。
持市场观点的学者认为，人们可以通过市场这只“看不见的手”实现对公共事物的良好治理。然而，由于市场固有的自发性、盲目性等特点，在现实中，市场遭遇到许多难以克服的困难，出现了诸多市场失灵现象。
针对“市场失灵”现象，凯恩斯主义应运而生，该理论十分强调政府在公共事物治理中的作用，因此重视政府作用的这类人士被称为“政府派”;可是政府在公共事物治理过程中同样也会因为受到各种因素（例如政府获得的信息不完全）的影响而出现失灵现象。
（二）多中心治理的主要涵义
由于市场或政府在公共事物的治理过程中均会出现失灵现象，所以需要第三部门即公民社会也参与到公共治理中，作为“第三只手”去弥补另两只手的不足。于是，许多学者开始认识到公民社会的重要作用，并逐步发展了新公共治理理论，埃莉诺?奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）（以下简称“奥氏”）就是这些学者中的佼佼者，她基于深刻的理论分析和丰富的实证研究，创立了著名的多中心治理（Polycentric Governance）理论，并凭借该理论成为人类历史上第一位获得诺贝尔经济学奖的女性。
奥氏的多中心理论主张：每个行为单位既会独立地追求自己的利益（即传统的市场行为），又会相互协调合作（自主治理）;每个行为体的官方地位独立、权力有限，没有任何一个行为体能作为终极权威去超越法律;如此一来，它就打破了单中心体系中只存在一个最高权威的权力格局，构建起一个多元权力中心并存的治理网络。该理论的核心主张就是因地制宜地采用多层级的制度安排，实现政府、市场和公民社会三方之间的协调与合作以达到对公共事物的有效治理。
这一理论明确提出“社区组织自发秩序形成的多中心自主治理结构与以多中心为基础的新‘多层级政府安排’具有权力分散、交叠管辖的特征，这些特征使多中心公共论坛和多样化的制度以及公共政策安排能够最大程度地抑制集体行动中的机会主义行为，从而达到促进公共利益持续发展的目的。”[1]（P10-47）也就是说，多中心秩序作为另一只“看不见的手”存在于公共领域，并且独立于市场秩序和国家主权秩序之外，而且人们能通过这种多中心秩序来有效减少只靠市场或政府进行公共治理时出现的诸多失灵现象。
（三）多中心治理的优点
多中心治理理论的出现，极大地丰富了公共治理的知识和方法。与传统的治理理论相比，多中心治理有三个明显的优点与特色：第一，多中心治理能为公民提供多种选择以使公民更好地享受权利;第二，多中心治理能大幅度减少公共物品或服务供给不足或过量的现象;[2]第三，多中心治理能够促进公共决策的有效性和民主性。
通过对多中心治理内容和优点的介绍，我们可知多中心治理鼓励和支持社会各方面参与社会治理以实现政府治理和社会自我调节、居民自治三者之间的良性互动;它有利于转变一国传统的从上到下的社会治理模式，并逐步构建起从下到上、从民众需求出发的为民众服务的新模式;它也有助于一国政府在倾听民众意见的过程中，与广大社会民众建立对话、协商的机制，并通过这种机制有效地协调普通大众各方面、各层次的利益诉求，以便及时化解利益冲突，从而实现社会治理服务于最广大人民群众的根本利益与增强社会发展活力的价值目标。[6]因此，拥有诸多优点的多中心治理理论应该“因地制宜”地被借鉴运用于我国的社会治理模式革新中。
二、多中心治理与当代中国革新社会治理模式的契合性
（一）多中心治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然选择
2013年，中国决策高层首次明确提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，这就必然要求中国创新社会治理体制、改进社会治理方式，实现治理主体的多元化;在这一过程中，充分释放民间活力、建设一个高度自治的公民社会是最核心的内容;于是，如何为社会松绑、助力公民社会的自我发育与生长，也就成为当代中国革新社会治理模式时的重要考量。而多中心治理理论的最大价值就在于它打破了由政府单一垄断公共物品或服务供给的神话，其倡导的社会自治及多元治理主体之间的竞争与协作，对于构建一个更有效率、更加公平的社会秩序无疑具有积极价值。[3]（P78）因此，从这个意义来说，逐步构建起多中心的社会治理框架是推进我们国家治理体系和治理能力现代化的必然选择。
（二）多中心治理符合我国建设社会主义民主政治的内在要求
众所周知，民主并不限于选举，民主治理才是最广泛的民主实践。人民通过各种途径直接参与自治组织的治理、参与对公共事物的治理，就是民主的另一种基本形式。在当代社会，人们通常认为基层民主政治包括民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四个方面的内容，而除了民主选举外，其他三方面内容就是民主治理的基本内涵。[4]因此，在我国若想建设社会主义民主政治，必须推进民主治理。而多中心治理要求不同治理主体间按照公共规范建构起一种公共服务或责任再生产的制度机制，其核心精神是充分扩展人类的合作理性，这深刻体现了民主政治的内涵;因此，建立多中心的社会治理结构框架实际上是推进社会民主治理的一项重要政策举措，它也反映了民主政治建设的具体要求。
（三）当代中国已基本具备实行多中心治理的制度环境
谈到社会治理，必须考虑治理主体的选择问题。一般而言，政府作为国家最为庞大且最具权威的组织，是社会治理主体中最重要的力量;然而，它却不是唯一的社会治理主体。但在计划经济时代，我们的政府是所谓的“全能型”政府，在国家的强力干预下，社会自身甚至不能独立于政府而存在，不仅社会自组织的程度很低，民间旧有的各类社团组织也被纷纷取缔。[5]（P56）所以在这种状况下，我国不具备适宜的制度环境去实施多中心治理。
但是，我国自20世纪70年代末启动改革开放以来，随着国家对经济领域管控的放松，民营经济开始勃发生长;与此同时，一个独立于国家力量之外的公民社会逐渐萌芽发展，并初步显示出繁荣壮大的潜力。90年代以来，伴随市场经济的确立和新一轮改革启动，民间社会又得到新的成长契机，慈善、环保等非政府组织也渐次发育，社会自组织的程度提升，并朝着更加富有生机活力的方向发展。[6]（P326-350）显然，一个不断自我成长的民间社会逐渐发展成型，是改革开放三十多年来最为重大的实践成果，过去社会由国家单一管控的局面正逐步被政府、市场、公民社会等多元化的力量所打破;就是在这样的时代背景下，一种关于多中心治理的理论与实践要求在中国逐渐受到人们的关注。于是，奥氏的这一理论自然成为当代中国人思考社会治理问题的一种理论框架。
三、多中心治理在我国的运用分析
（一）理论层面需要注意的问题
社会治理角度下的多中心其实是一种结构方式，其核心要素有二：一是政府尽管承担提供公共物品或服务的职能，但它只作为多元治理主体的其中一方而存在，且不能对社会事务包揽无遗;二是公民社会自身的发育完善必须以充分的社会自治为条件，这种自治既包括以追求经济利益最大化为代表的企业行为，又涵盖各类公益性非盈利组织的自治行为。多中心治理指向的是一种现代的社会格局：一方面，它要求政府行为必须权责对应;另一方面，它也以保障个人权利和社会自治的制度严格限定政府的权力，使之不能随意扩张。在多中心治理格局中，公共价值可以通过多元主体间适当的沟通、对话等方式来确立，多元主体彼此也能通过相互信任与合作达到共赢。但这种看似缜密的理论自身也存在某些局限性：第一，多中心治理易使公共治理陷入“无中心”的漩涡;第二，多中心治理理论成立的制度环境不具有普遍性。[7]（P30-45）
虽然前文已详细分析了多中心治理与当代中国革新社会治理模式的契合性，但是鉴于以上两点多中心治理理论存在的局限性，我国在运用该理论创新社会治理体制、改进社会治理方式时，必须要严格考虑这两方面的影响因素：第一，务必要协调好多中心治理与政府治理之间的关系。第二，一定要坚定不移地建设具有中国特色的社会主义民主制度，坚持依法治国，不断健全与完善国家的民主与法治建设，为多中心治理理论的实行提供切实可靠的制度环境。
（二）操作层面需要采取的对策
概括地说，多中心治理对革新当代中国社会治理模式只是具有一定程度上的适用性;所以在现实的具体实践当中，我们绝对不能完全照搬这一理论模式。因此，为了尽量避免出现“好理论的应用带来不好的结果”，我们必须从当代中国的国情出发，借鉴奥氏多中心治理理论，创新社会治理体制、改进社会治理方式，从而推进国家治理体系和治理能力的现代化。为此，我们在公共事物的治理上需要从三个方面着手，进行改革与完善：第一，政府必须以服务社会为导向，并通过制定有关政策和规则以引导社会治理;第二，创造一切必要与合适的条件促进市场主体积极参与社会治理;[8]（P130-135）第三，推动社会组织充分发育和完善以使公民有效参与社会治理。
四、结语
长期以来，我国政府充当了经济建设的主体，这导致了政府权力异化等一系列消极影响的产生。从这一点来说，多中心治理理论对当代中国革新社会治理模式具有极大借鉴意义。我国政府可以在借鉴和吸收这一治理理论先进理念和经验的基础之上，逐渐开始有所为、有所不为，重新定位自己的角色;与此同时，我国政府也要逐步摆脱经济发展至上的逻辑，更加关注民生，更加积极地开展社会建设，推动公民社会不断发育成长，逐步构建起政府行政调控机制、市场竞争机制和社会自治机制三方相结合的“多元共治”网络，形成政府、市场和公民社会等多元主体广泛参与社会治理的合力，推动科学发展，实现社会公平正义，推进国家治理体系和治理能力现代化――这正是奥氏的多中心治理理论对改革与完善我国当前治理体系的启示，也是该理论在当代中国的重要价值。（作者单位：中南财经政法大学）
参考文献：
[1][美]埃莉诺?奥斯特罗姆，帕克斯，惠特克.公共服务的制度建构：都市警察服务的制度结构[M].宋全喜，任睿.上海三联书店，2000.[2]张克中.公共治理之道：埃莉诺?奥斯特罗姆理论述评[J].政治学研究，2009，（6）.[3]王兴伦.多中心治理：一种新的公共管理理论[J].江苏行政学院学报，2005，（1）.[4][美]迈克尔?麦金尼斯.多中心体制与地方公共经济[M].毛寿龙，李梅.上海三联书店，2000.[5]余逊达.民主理论是最广泛的社会实践[J].浙江社会科学，2003，（1）.[6]Elinor Ostrom，Larry Schroeder，Susan Wynne.Institutional Incentives and Sustainable Development Infrastructure Policies in Perspective，Boulder[M].CO：Westview Pre，1993.[7][美]埃莉诺?奥斯特罗姆.公共事物的治理之道：集体行动制度的演进[M].余逊达，陈旭东.上海三联书店，2000.[8]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.
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