我国地方政府债务风险分析与研究(格式)_地方债务新风险分析

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我国地方政府债务风险分析与研究

摘要：地方政府的融资行为一定程度上弥补了政府财政支出的不足，在促进经济增长和改善民生方面都起到了积极的作，但是过度的举债行为亦会让政府承担起较高的债务风险。随着信贷及地产市场的收紧最终将导致地方政府债务偿还能力减退，届时地方债务将转由中央政府负担或转化为银行坏账，这无疑会直接影响到社会的建设与发展。因此，我国地方政府的债务问题必须得到应有的重视。本文基于以上诸多问题，运用规范分析的手段对地方政府负债的风险问题进行了多角度的分析与研究，立足于目前我国地方政府负债的现实状况总结出了其问题的根源，并最终提出了一套行之有效的方案。关键词：地方政府债务

债务风险

风险分析

Abstract: in order to effectively control and supervision of local government borrowing behavior, China's “budget law” and relevant laws and regulations aremade in accordance with the provisions of.Even so, the fiscal and loose monetary policy support, China's local governments in particular the provincial government remained on the various financing activities, which is governmentdebt has increased year by year.Local government financing behavior to make up for the lack of government financial expenditure to a certain extent, in promoting economic growth and improving people's livelihood have played an active role, but exceive leverage would allow the government to aume the debt risk.With the tightening of credit and the real estate market will eventually lead to lo of local government debt repayment ability, then the local debt will be born by the central government or into the bank bad debts, which will directly affect the construction and development of society.Therefore, the debt problemof local government in our country must receive due attention.In this paper,based on these problems, analyze and study the multi angle using standard analysis methods of local government debt risk problem, based on the present situation of local government debt in China, summed up the root of the problem,and finally put forward a set of effective scheme.Keywords: analysis of the risk of local government debt risk debt

摘要..................................................................................................................................................1 Abstract.............................................................................................................................................2

一、地方政府债务风险问题的重要概念及现状简述...................................................................4

（一）地方政府债务...............................................................................................................4

（二）地方政府债务风险.......................................................................................................5

（三）我国地方政府债务风险的现状分析...........................................................................5

二、我国地方政府的负债问题及不利影响...................................................................................6

（一）我国地方政府的负债问题...........................................................................................6 1.地方政府举债和融资行为不规范................................................................................6 2.地方政府性债务的监管不力......................................................................................6 3.某些地区和行业偿债能力较低....................................................................................6 4.部分政府性债务资金未及时安排使用........................................................................7 5.政府性债务资金违规使用............................................................................................7

（二）我国地方政府债务风险的不利影响...........................................................................7 1.影响地方财政正常运转................................................................................................7 2.降低了经济增长质量....................................................................................................7 3.易引发金融风险、经济风险甚至社会风险................................................................8 4.地方政府债务失控损害了政府的信用........................................................................8

三、我国地方政府债务风险的成因分析.......................................................................................8

（一）地方政府自身缺乏风险意识.......................................................................................8

（二）当前的各种体制、机制不完善...................................................................................9 1.现行财政体系存在问题................................................................................................9 2.地方政府融资、投资体系不完善..............................................................................10

（三）现行的地方政府债务监管不规范.............................................................................10

（四）债务管理的法律法规不健全.....................................................................................11

四、防范我国地方政府债务风险的相关建议.............................................................................12

（一）加强地方政府的债务风险意识.................................................................................12 1.转变政府职能..............................................................................................................12 2.深化地方政府行政体制改革......................................................................................12

（二）完善我国财政体制.....................................................................................................13 1.事权清晰......................................................................................................................13 2.找准工作重心..............................................................................................................13

（三）完善我国地方政府的投资融资体制.........................................................................14 1.要加快地方政府债券市场发展..................................................................................14 2.进一步拓宽投资融资渠道..........................................................................................15

（四）完善地方政府的债务风险管理制度.........................................................................15 1.建立统一监管体系......................................................................................................15 2.建立健全债务投融资决策领导责任制......................................................................15 3.构建合理、科学的地方政府债务担保原则..............................................................16 总结................................................................................................................................................16 参考文献：.....................................................................................................................................16

自欧洲债务危机爆发以来，政府负债问题便成为了社会关注的热点，我国地方政府的负债问题也逐渐暴露了出来：随着社会不断的进步，原有的经济体制已经无法与快速的经济发展相适应，政府的财务体制亦没有得到及时的改革，这直接影响了政府财政工作的顺利进行，财政缺口逐渐扩大。

为了更有效的控制和监督地方政府的举债行为，我国《预算法》及相关法律法规都对此做出了具有针对性的规定。但是即便如此，在宽松的财政与货币政策的支持下，我国地方政府尤其是省级以下政府仍然在进行着各种融资活动，由此而生的政府性负债逐年增加。地方政府债务负担也越来越重，地方政府负债风险问题的解决迫在眉睫。

一、地方政府债务风险问题的重要概念及现状简述

（一）地方政府债务

地方政府的举债行为主要是为了支持政府的日常运作，是地方政府在建设和发展中必要的资金支持与补充，但是过度的举债却会为政府财政带来巨大的负担。因此，地方政府的债务这一问题在理解上也要从两方面去看：

第一，地方政府债务是地方政府资金的重要来源之一，即地方政府为了实现某一职能而利用自身特有的信用度进行举债取得资金的方法。通过负债，地方政府在工作中可以取得充足的资金支持，保证政府工作的顺利开展。

第二，地方政府债务是政府在未来某一时期内必须做出偿还支付的责任。在通过举债进行资金筹措的过程中地方政府已经成为了财务关系当中的债务人，因此必须根据合同或契约的规定在特定时间内对债权人进行债务偿还，并依法支付相应的利息，这就为地方政府带来了较大的财政压力。

地方政府的举债行为一直受到国家的严格控制，我国法律也明文规定了“未经国务院许可，地方政府不得擅自进行举债行为”，但即便如此地方政府举借债务的问题也没有得到彻底的杜绝，一些地方政府变换借债方式或渠道，如利用企业或项目借债等名义的掩护继续进行着大量的举债。这些债务虽然一时间被隐藏了下来，但地方政府始终还是要对这些债务负责的，因负债而埋下的隐患和其自带风险仍然存在。除此之外，政府原有的财务缺口，如欠发工资、社保等虽然债务关系在一段时间内不会显现出来，但这些也都是政府在将来必须要进行偿还的债务，我们称之为隐性债务，同样是政府财政工作因负债而产生的负担之一。

（二）地方政府债务风险

在风险的领域，学术界给出的定义和阐述多种多样，这其中以美国学者威廉斯所提出的风险理论——“结构变动说”最受推崇，也是较为主流的风险定义方式。威廉斯指出：“风险是在某种特定状态和特定的时间内，可能会发生的结果变动。”也就是说，如果某一活动的结果不单一，那么我们就可以认定这项活动是存在风险的。从以上的论述我们知道，政府的负债不但可以为政府的建设提供有利的支持，同时也有可能为政府的财政带来巨大的负担，即给政府的举债行为所带来的结果并不单一，因此我们就可以认定地方政府的举债是存在风险问题的。另外，从经济学的角度出发，风险所指的是经济活动当中主体需要承受损失的概率值。地方政府的债务风险就是在举债过程中对其自身或社会造成不良影响的可能性，如债务额度超出偿还能力、造成政府财政赤字、影响社会稳定等等都是地方政府债务风险的实际体现。

（三）我国地方政府债务风险的现状分析

在研究中，我们通过对往年数据的分析能够对我国地方政府的债务情况形成清楚的认识。根据2013年审计署针对我国地方政府负债情况做得审计报告，我们可知：2012年地方政府债务余额107175亿元，其中政府最终承担偿还责任的债务占62.6%，即67109亿元；政府提供担保的债务占21.8%，即23370亿元；其余15.6%，即16696亿元为政府由于承担救助职能所欠债务。如图-1为2012年底全国地方政府性债务规模情况一览。

图-1

2012年底全国地方政府性债务规模情况一览。

由上述可知，我国地方政府目前所面临的负债问题十分严峻，而事实上地方政府的负债问题由来已久。图-2为近年来我国地方政府的负债情况汇总。

2007年以来全国地方政府性债务余额该变化情况一览

2007

2008

2009

2010

2011

2012 从图中可知，随着我国社会经济建设的发展，地方政府的负债额度也在逐步升高，2007年和2011年分别出现了阶段性的最高峰。而2012年的债务余额较之2011年又上升了18.86%，但增速已经下降了43.06%，这说明我国中央政府对地方政府举债问题采取的一系列举措得到了一定的成效，同时也说明了地方政府行政能力和财政管理的提高。

二、我国地方政府的负债问题及不利影响

（一）我国地方政府的负债问题

研究中，笔者对我国地方政府所面临的主要负债问题进行了汇总，其具体问题可以归纳为以下几点。

1.地方政府举债和融资行为不规范

我国经济体制改革至今，中央政府尚未赋予地方政府发型债券的权利，并且相关法律法规中也没有对地方政府的融资行为作出具体的规范，加之地方政府本身存在的差异性和特殊性等问题，这些都直接导致了我国地方政府在举债问题上的混乱。

2.地方政府性债务的监管不力

由于我国中央政府对地方举债行为的限制使得多数地方政府在举借债务时都会打出其他旗号，将政府的负债行为冠以企业或项目的名称，这一部分债务就脱离了政府债务的监管范围。而且，地方政府尤其是基层地方政府在债务管理机制的建设上大多缺乏科学精神，不能做到对政府债务的合理控制和监管，使得很多地方政府对自身的债务不仅得不出准确的数据，更无法系统的管理和分析。

3.某些地区和行业偿债能力较低

某些地方政府为了自身的建设或填补财政漏洞过度依赖于举债，而自身的债

务偿还能力却十分有限，这就造成了政府的财政压力越来越大，一些地方政府往往在后期会出现债务逾期或以政府土地进行抵债活动等现象的发生。

4.部分政府性债务资金未及时安排使用

以2012年我国地方政府的负债情况为例：2012年我国地方政府未支出债务余额为11044.50亿元，这其中的34个省级单位、256个市级单位以及942个县级单位截止至2012年以前的未支出使用的债务金额高达1319.79亿元，占了全部债务金额的11.9%。2012年仅为这一部分金额支付的利息就达到了67.75亿元。这无疑造成了政府的又以经济负担，生成了额外的债务。

5.政府性债务资金违规使用

由于地方政府对举债行为疏于监管，资金的安排亦缺乏规范的系统直接导致了政府债务资金滥用、错用现象的发生。对一些并不具备挣得政府担保权限的企业，某些地方政府为了成功进行举债就会破例为其进行担保；而在取得资金后又无视我国相关规定，错误的将资金投入到高耗能、低收益的项目当中去，这些现象都造成了债务资金的流失。

（二）我国地方政府债务风险的不利影响

地方政府负债的不断增加对我国国民经济的持续增长和社会的稳定都会产生较严重的负面影响，极易引发各种社会危机。这主要表现在以下几点。

1.影响地方财政正常运转

地方政府的举债行为能够在短时间内取得大量的资金作为政府的财政收入，这对于政府工作的正常运转和地方经济建设都有着较大的帮助，但我们在研究政府负债问题的时候不能仅拘泥于眼前利益。地方政府的举债在之后的一定时间内不但要归还本金，同时还要支付相当数额的利息，这都给政府的财务造成了严重的负担，使财务工作无法正常的运行。财政是维系地方政府运转尤其是基层政府运转的重要保障，财政工作无法开展会直接影响到政府证券的实施，同时政府性的社会建设进程也会受到限制，这对于地方社会成员生活水平的提高和地方经济的建设都是十分不利的。

2.降低了经济增长质量

由于有高偿还能力、高信用度等先天优势作为支持，在经济市场当中，相对于普通市场主体而言以地方政府为主体的融资活动更容易开展起来。但也正因为 7

融资活动的便利导致了政府融资所得的债务资金的利用率不高：某些政府只借债不还债、无视债务偿还能力，只看眼前利益、风险意识浅薄、盲目投资运作不关注盈利等问题时有发生，“低效率投资”、“高重复建设”的现象屡见不鲜。加之政府财务部门本身对资金的投入方向、投入金额缺乏计算和规划，在收益性十分有限的情况下，地方政府的债务不断膨胀，最终造成了资不抵债和高资金投入、低水平建设等不合理现象的产生。

3.易引发金融风险、经济风险甚至社会风险

从政治经济学的角度出发来看，地方政府资产中负债金额所占的比率越大其承受的风险就越高，在社会遭遇经济或自然的冲击时政府的调剂能力将大大被削弱，地方政府本身的抗风险能力也将受限，我国发生金融危机的概率也将增高。这是因为，地方金融机构介入政府的财政工作，越来越多的影响到政府工作的方向这不但打乱了地方政府在经济发展过程中原有的步伐，同时也大大削弱了政府经济的固有优势。政府财政风险不断累积，宏观经济的稳定性必然受到影响，最终整个社会的经济发展速度都会受到限制。虽然我国的市场形态属于自由的市场经济，但是由于我国目前正处于经济的转轨时期因此市场的发展必须始终处于我国政府的宏观调控下，如果地方政府债务不断增加，市场资源、社会资源乃至公共资源的配置都将受到干扰，最终会影响到整个社会的稳定和经济的发展。

4.地方政府债务失控损害了政府的信用

由上述可知，我国许多地方政府忽视自身债务的偿还能力一味借债，导致了其债务负担的日益加重甚至超出了当地政府的偿还能力范围，继而出现了诸如拖欠工资、社保，停止报销工作开支、取消应有福利等公共资金等损害到政府发展乃至社会群众利益的现象发生。地方政府对自身偿还能力认识不清，财务工作中缺乏债务偿还管理机制等都是导致地方政府无法按时偿还债务的原因，这直接影响了政府的公信力和政府后期建设中的资金筹措工作。

三、我国地方政府债务风险的成因分析

（一）地方政府自身缺乏风险意识

地方政府的肆意举债为其财务工作的开展带来了沉重负担。从现实上将，我国社会在发展中需要改善和建设的项目还有很多，地方政府在统筹把握当地经济文化发展方向的同时必然会对这些问题进行全面的考虑。在科学发展观的指导

下，地方政府在进行基础设施建设时，为了保证经济发展与生态平衡的协调，必然会注意到环境的改善，而这一系列工作离不开大量的资金支持。在地方政府本身持有资金有限的条件下，许多地方政府就会将目光转移到融资和举债上。但是，在地方政府利用国债或国际组织贷款等方法筹措资金的同时自身却并没有形成与之相适应的风险意识：很多地方政府在进行融资和举债时并没有对其建设的实际需求进行统筹计算，也很少对自身的偿债能力进行衡量。这是导致地方政府在陷入无力偿还借款局面的直接原因，为了偿还借款最后只能通过上级财政部门逐期扣款的方式进行偿还，其结果就是地方政府的财政拨款缩减，可控资金越来越少，必须不断进行举债行为，而偿还能力日益降低的恶性循环。

与此同时，地方政府的盲目担保也造成了其巨额债务。政企不分是我国政府和经济在发展过程当中遗留下的历史问题，许多政府部门与企业之间存在着千丝万缕的联系，甚至会有产权共有的现象。这使得企业利益与政府利益直接挂钩，而这些企业往往会得到政府的额外关照。但是，与政府存在关联的企业未必是朝阳企业，其中有相当一部分企业已经处在了破产边缘。为了这些企业的继续生存，政府通常会为其进行资金担保，而这一过程中政府很少会对企业进行实际的考察和研究分析。一旦企业出现了财务吃紧、项目失败、逾期偿还欠债甚至失去偿还能力时，政府就要承担连带责任，乃至为这些债务买单。从目前地方政府借债的比例中我们可以看出，地方政府的负债中有相当一部分就是隶属于这类盲目担保贷款的，地方政府因此背负了十分沉重的清偿压力。

（二）当前的各种体制、机制不完善

目前我国地方政府融资举债行为的根源在于各级经济管理制度和体系的不完善，具体表现在以下两点。

1.现行财政体系存在问题

我国于1994年进行了首次分税制度改革，近年来又开展了所得税收入制度的变革活动。经历了一系列的制度革新，在国民税收分配这一问题上中央财政的税收收入占到了全部收入的75%，只有少部分被非配给了地方政府。在这之后，虽然地方政府在之后的经济建设中不断得到中央财政的同一拨款和支持，但是这部分拨款与地方税收的上缴比例相比却呈现出了逐年降低的态势，而与庞大的建设开销相悖的是，我国地方政府除了依靠小部分税收以及上级拨款外根本没有其 9

他财政收入来源。这种现象在我国地方政府是普遍存在的，而地区与地区之间又存在着相当大的差异：与沿海地区经济发达城市相比，政府资金紧张的问题会随着地区向内陆的推移以及地区经济发达情况的降低而逐渐严重，因此，中西部的地方政府其举债和负债情况更为严重。

不仅如此，近年来，为了扶植资不抵债但仍具有发展前景的国有企业，中央会以任务的方式将支持这些企业发展的工作下派给地方政府，这无疑更加重了地方政府的经济负担。综合而言，地方政府要在上缴大部分财政税收的同时兼顾当地的经济建设，根据国家的要求承担农业、教育、医疗、公共设施消费与维护、基础设施建设等诸多任务，同时还要承担起扶持困难企业的重担。在庞大的经济压力下，地方政府进行举债和融资就成为了必然选择。

2.地方政府融资、投资体系不完善

地方政府在进行举债、融资和投资的过程中没有完整的体系作支持，这是其形成隐性债务的最主要原因之一。虽然我国中央政府严厉禁止地方政府进行融资、举债等高风险资金筹募活动，但是在实际操作中，地方政府在进行经济建设和维持社会事业正常发展时资金短缺的现象十分常见，地方政府为了保证其正常的运作和发展甚至为了支持连带企业，通过非常手段进行资金筹措的情形屡见不鲜，一些直接或间接的债务正是在这一过程中形成的。这种方法虽然能够解决地方政府一时的资金困难问题，但是由于没有法律的保障和相关监管条例的支持与引导，在其随意性和隐藏性特征的支持下地方政府极易举债成性，随之而来的债务风险也就越积越高。

（三）现行的地方政府债务监管不规范

地方政府的借债主体分散、审批流程不严谨是导致我国地方政府债务监管不规范的重要原因之一。因为地方政府融资举债行为本身并未得到中央政府的支持，因此并没有给一个由上至下的监管和审批系统，地方政府在借债过程中缺乏规范性管理，对债权人并没有选择标准，这就导致了地方政府举债主体的分散和审批程序的松泛。

再者，地方政府还缺少调度统一的债务监管机构。在形式上，我国政府目前已经组建起了针对地方政府举债行为进行监督和管理的专门性机构，并指明了地方政府的各级财务部门要负其监督地方债务的职责。但事实上，财政部门隶属于 10

地方政府，虽然规定了财政部门是对地方债务进行管理的直接领导机构，但其实际上的职权是十分有限的，即只对从正规渠道吸纳的债务有管理权。地方政府在进行融资举债时灵活性极高，主观性也十分强，往往地方政府领导者的个人意愿就可以左右借债的取向，这种不再法律法规界定范围内的筹款行为财政部门是无权干涉的。

除此之外，地方政府财政部门本身的工作性质也决定了其无法对地方政府的举债行为进行管理：地方政府财政部门需要管理和监管的部门众多，政府的国库、农业、基建等都有涉及，不同部门之间的协调需要强大的管理体系作为支持，否则根本无法形成完整的数据，但是财务部门在债务监管上的手段是十分单一的，且仅是简单那的预算、统计、资金划拨以及事后处理，而且没有决定权和否决权。所以，仅仅依靠无权、无管理系统的政府财政部门是无法对地方债务进行监管的。

（四）债务管理的法律法规不健全

从法制体系上来看，我国现行的《预算法》以及《担保法》都对地方政府的举债行为做出了明文禁止，但是我国地方政府的融资和举债行为仍然在以各种其他形式进行着，这足以说明该方向的法律法规仍不严谨，现行债务管理法律并不足以满足规范和监管地方政府债务发展方向。

由于没有健全的债务管理法律作为规范，地方政府在进行举债和融资时期方法、形式和范围都没有相关的规定，不但行为标准无法用法律的标尺来衡量，而且之后资金的使用和债务的偿还形式等也不明确。所以地方政府的融资行为从一定程度上将就是政府领导的个人意志体现，这是地方政府债务不断累积、资金使用不科学、投资方向不正确等一系列问题出现的根源所在。

地方政府在融资时虽然没有法律作为其行为准则，但是它可以通过设立的融资平台直接从银行进行借款。这种行为能够将地方政府本身的债务风险掩盖住，但是对金融市场却传递出错误的信息，使其余市场主体在运营上对市场评估出现误差，银行在风险管理工作上也会出现偏差。此外，由于地方政府债务在管理和使用上都脱离了法律的限制并表现了一定的个人意志，因此其资金的利用率往往偏低，这就为债务的偿还带来的风险。基于以上种种，地方政府的不断举债已经严重影响到了社会经济的发展，地方政府债务的风险问题已经十分严峻，急待一部针对政府债务管理的健全的法律法规出台。

四、防范我国地方政府债务风险的相关建议

根据上述研究，笔者对目前我国地方政府债务的特征、面临的问题以及问题搞得原因都做了较为的分析，在进行信息的整合与研究之后笔者对如何防范和化解目前我国地方政府负债风险的问题总结出了一套较为有效的解决方案，具体方法包括：提高地方政府的债务风险意识、完善我国当前的财政体制、强化地方政府的债务监督、转变当前经济发展模式以及建立健全债务管理的相关法律法规等。

（一）加强地方政府的债务风险意识 1.转变政府职能

建国以来，我国完成了由计划经济向市场经济的伟大转折，在这期间政府的职能也在随着市场形态的变化而发生着变化，经历了“政企分离”到“小政府大市场”的变革。在市场经济发展为主宏观经济调控为辅的中国特色社会主义市场经济体系建立后，我国政府又提出了建设“功能性、服务性”政府的口号。

由此可见，我国政府在职能转变的过程中始终保持着与市场的紧密联系，并在不断的适应市场的需求而调整者自身的作用。但是从目前的情形来看，我国政府对市场经济的干预程度还是较高的，还没有彻底的从市场经济当中退出来。也正是因为政府对市场的过度影响尤其是对具有盈利性的市场领域的干涉过高才使得政府本身的职能开始变得模糊不清，政府凌驾于市场，操控市场走向，这在抢占市场、阻碍市场经济自由发挥的同时造成了政府与市场关系的错位。而政府过多的参与到市场经济的发展当中必然会导致财政支出的增加和举债行为的产生，负面影响和风险也随之而来：在政府将大量资金投入到市场的过程中许多非公共产品却从中受益，政府为了更多融资、更全面的投入到市场经济当中去而搭建了大量的融资平台，不断地向银行进行举债，政府债务规模一发不可收拾。

所以，要解决政府债务风险过高的问题最先要做到的就是明确政府和市场之间的关系，让政府彻底抽离市场经营者这一身份，始终从宏观的角度去对市场进行正面影响，使市场能够进行有效的资源配置，而非亲自投身其中。

2.深化地方政府行政体制改革

目前我国地方政府所执行的行政管理体制中存在着十分严重的问题，这也是导致政府债台高筑、偿债能力减弱的重要原因。因此，要环节地方政府的债务风

险，就要从内部着手，进一步深化政府行政管理体制改革，这就要求做到以下两点：首先，要加快政府职能的转变，促进政企分离，合理配置政府财务资金，做到政府财力与其管理事宜相符合。其次，要推进政府机构改革，以政府职能转变为中心优化内部机构设置，提高政府办事效率和部门之间的联系。

（二）完善我国财政体制 1.事权清晰

在完善我国财政体制制度这一工作时首先要做到的是使中央和地方政府以及地方政府之间的事权划分更加清晰。在最初的责任划分阶段其工作应由中央政府统一进行承办，而其后的具体方案实施则交由各级地方政府，在这一系列工作中要严格遵照“中央下发政策，地方筹集资金”的原则进行政策确定和职责划分。纵观当今世界，许多国家在宪法或法律中对政府的事权和财权都做了明确的规定，各级政府所必须承担的职责也会得到明确，这就是在明确权责的基础上规范和细化了政府工作。我国政府在进行地方政府债务管理和风险控制工作中应当对这一点进行充分的借鉴，这对于完善我国法律法规、确定政府各部门职能、规范地方举债行为、构建地方政府债务管理系统等都具有十分积极的作用。

2.找准工作重心

完善我国财政制度应当从地方入手，完善地方税收体系，逐步提高地方税收收入的比重。我们应当那个清楚的看到，地方政府之所进行融资举债其中最终要的原因就在于地方政府的财政收入过少，中央后期的补给又充分，继而使政府运作陷入窘境，政府财政所持资金无法满足其自身和社会公共项目的建设需求。所以，要杜绝地方政府的借债行为，使其在发展过程中不再产生更多的债务关系，中央政府就必须给出足够的资金支持，或者使地方政府能够通过其他合法的、合理的、正规的渠道取得其发展必须的资金。具体而言，要增加地方政府的财政收入，完善其财税体系是根本前提，具体措施可分为以下两点。

（1）引入不动产税

顾名思义，不动产税的纳税主体为不动产的拥有者，以此作为地方政府的重要税务收入主要是因为不动产具有一定的稳定性，这就从根本上保证了地方政府的财务税收拥有了足够的税源。而且地方政府只要始终致力于改善投资环境，不动产的价格就会保持平稳的增长势头，这样一来地方政府的税收基数也会随之越 13

来越高。在平稳和繁荣的市场经济环境下，政府加以适当引导，房地产必然不断升值，这是政府为创造税源和增加税收的重要途径之一。但需要注意的是不动产税一般在省级以下单位才可以实施，省级单位的税收主要来源为营业税。

（2）从实际出发

要完善财税体系，仅凭中央政府从全局审视还是不够的，还需要从地方的实际经济环境和执政环境出发，具体问题具体分析，将政策落实到实际当中去，这样才能之地鞥出真正符合社会需求、能够促进地方发展的财政制度。所以，赋予地方政府一定的税收立法权是十分必要的，因为地方政府在执政过程中最为了解本地区的实际需要，对何种新税种复合当地的地域特征，以便提高地方政府的财政税收水平。

（3）完善财政制度还应该加大一般性转移支付力度

从经济角度出发，我国市场经济还处于不断的调整和发展阶段，所以部分地方政府出现财政乏力的现象是十分正常的，是为了达成我国国民经济发展的宏伟目标所必须要付出的代价。我国在税费改革之后，一些地方政府尤其是基层政府的税收水平急剧缩小，甚至于许多贫困地区政府出现了严重的资金赤字，继而导致了许多社会实质性问题的产生。基于这种情况，中央财政应当立足于较困地区的特殊情况做出政策上的调整，对其进行倾斜照顾，应当酌情放宽有关举债的规定，允许一部分省级或市级政府做适当的融资活动，并且从所得资金中挪出一部分用于支持下级贫困政府的营运。

（三）完善我国地方政府的投资融资体制

完善我国地方政府的投资融资体制最重要的是做到两点。1.要加快地方政府债券市场发展

地方政府在建立起债务管理体系时必须遵从一定的理论和实践基础，同时由于地方政府在融资过程中需要债券等投资工具作为媒介因此中央财政必须放权于地方财政，使其具备自主发债权。从市场的角度出发，政府为筹措资金发行的债券无论在稳定性、周期性和风险性上都小于市面上的一般公司债券，因此社会投资者在投资选择上也会将政府债券作为首要选择，这在推动当地资本市场发展上可以起到非常有利的作用。具体而言政府债券具有以下几点优势：

首先，作为有价证券，政府债券具有普通债券风险小且收益较高的一般性质。14

其次，政府发型债券进入债券市场在充分获得自身所需发展资金的同时还可以更好的融入到金融市场当中，继而更为全面和有效的发挥出其对经济的宏观调控职能。再次，将作为社会稳定基石的社会保障基金投入到稳定的政府债券当中不但可以有效的丰富和完善债券市场，同时可以确保社会保障基金的安全投资，使投资风险降到最低。

2.进一步拓宽投资融资渠道

从我国地方政府财政投入的比例可以看出，社会基础设施的投入是地方政府的一项重要投资。但众所周知，基础设施的投入属于国民经济当中的上层建筑，且直接关系到国计民生，具有一定的公益性质。为了确保政府在基础设施投资中始终保有充足的资金储备，地方政府就必须选择多元化的融资渠道以减轻政府的财政负担。而目前我国市场经济正处于不断的建设和完善的过程当中，这就为地方政府在融资时选择多种投资渠道提供了可能。

（四）完善地方政府的债务风险管理制度 1.建立统一监管体系

要完善地方债务风险管理制度就要实行地方政府财政债务的统一监管，彻底扫清地方政府由于管理体制不健全而遗留下来的权责不明、债务数据不清、债务规模无法得到控制等历史问题，同时要再地方政府内部建立起一个系统的、相互关联的债务风险管理体制，实施多头管理机制，杜绝各自为政和个人意志决定融资方向的情况发生。从地方政府的负债实际出发，在同一的监管和规范下建立起一个完整的制度体系。而在硬件体制完成之后地方政府还应当根据自身的特征与实际情况对未来政府债券的发行方向、指标、范围等多种综合参数进行合理的规划和统计，同时确保财政部门真正负担起债务监管职责，在中央财政的支持下对地方政府包括债务在内的所有财务哦进行监督和管理，防止资金的滥用和盲目融资的现象发生。

2.建立健全债务投融资决策领导责任制

这方面的规定主要是为了防止地方政府“一头独大”的现象的发生，是避免地方政府领导以个人意志左右政府融资行动的关键性举措。这就要在各级政府乃至各级部门之间建立起一整套决策责任制，明确部门与个人在融资过程中应当成产的责任和义务，使整个融资活动透明化。同时还要加强负责人在申报项目时的 15

评估和审核力度，确保债务使用中的科学化、合理化并且确保其具有适度的收益性或社会公益性。除此之外，让政府针对于非公用项目的投资融入到市场竞争当中去、以政府补贴或债务利息等收益进行公用项目投资、整合政府财政资金，在合理规划后进行多元化融资、为企业或项目提供担保时提高相应条件以及债务资金投入有计划的向公共产品项目倾斜等等都是建立健全债务投融资决策的必要内容。

3.构建合理、科学的地方政府债务担保原则

我国地方政府除了直接性债务负担意外还有一部分来源于为企业项目担保所形成的负债，这部分负债不但已经占据了我国地方政府负债总额中相当大的比例，同时也大幅提升了地方政府所要应对的负债风险，这对于地方政府的负债管理是极为不利的。因此，地方政府在对负债进行管理过程中必须要谨慎严格的审核担保企业或项目资格。一般而言，非公共产品项目的担保都不应纳入政府的担保范围之内，这是企业有效规避债务风险的必要之举。

总结：从目前我国地方政府举债的情况上看，其政府性负债呈现出了逐年上涨的趋势。从客观上讲，政府性负债为地方政府短期内的经济增长有着十分能显著的效用，也能够解决暂时性的资金短缺等紧急问题，其合理性是可以得到肯等的，它也是政府收入的一项重要补充。但是，其合理性和有利性并不能掩盖其自身所带的风险，同时我们还要认识到地方政府举债行为所附加的风险以及其带来的不良后果也是十分严重的。本文秉着客观中立的视角，从政府的债务风险着手进行分析最终得出了以下几点结论：第一，我国地方政府每年的债务金额都在不断的上涨，并且债务本身亦存在着诸多的问题，地方政府的债务风险也因此呈现出了不断上升的趋势，如何正确、有效的解决地方政府负债问题，降低其负债风险成为了当务之急。第二，要合理的控制好我国地方政府的负债问题，将负债风险降至最低限度同时不影响政府的基本建设是一项系统工程，不但要从思想上加强政府部门的债务风险意识，更主要的是要尽早完善起我国政府有关地方政府的融资政策，在地方政府建立起相应的债务管理体制。参考文献：

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