公共治理的理论与实践_公共治理理论与实践
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公共治理的理论与实践：世纪之交的新浪潮
一.公共治理理论的兴起：公共管理的新范式 二.公共治理实践的展开：民主管理的新愿景 三.公共治理范式的传播：中国公共管理的新世纪
一、公共治理理论的兴起：公共管理的新范式
（一）公共管理的崭新范式：公共治理理论的勃兴
1.从20世纪的公共行政新浪潮到21世纪的公共治理新浪潮(1)1887年W·威尔逊发表《行政研究》，开始了20世纪工业化国家的公共行政新浪潮。其结果，通过“政治和行政二分”，一方面，针对立法权偏重的“国会政府”格局,健全了以总统制和文官制为基础的现代行政体制；另一方面，在学术上也让现代行政学研究从政治学中脱颖而出，成为20世纪的一门显学。
(2)1989年世界银行发布“治理危机”报告，开始了21世纪全球性的公共治理新浪潮。其现状,Google英文检索：governance达385,000,000条；百度中文检索：治理有12,700,000条(06/3/5)。表现出全球性的治理热潮和中文世界治理的兴起。2.从“单一统治”到“多元共治”：治理的内涵的根本性改变（1）西文世界governance的简要考察 governance源于古希腊文和拉丁文的“操舵”，意指控制、操纵、统治，分别以governance指与其相应的方式，以government指与其相应的机构。
在现代民族国家的制度框架下，统治的主体是单一的、排他的，统治的方式是集中的、垄断的。虽然现代政治实现了竞争性和多元化的民主制度建设，但是现代政府管理依然遵循陈旧的单
一、集权和垄断的方式。
美国学者V.Ostrom从1960年代起，批判了单中心、集权化的官僚行政管理,并以复合共和制为基础,论证了多中心治理的新模式。1990年代,这种多元共治的模式得到广泛认同,导致遍及世界的从公司、社区、城市、区域到全球的治理浪潮。Governance的内涵就此发生了从“单一统治”到“多元共治”的根本转变。
（2）中文世界“治理”的简要考察
上古汉语一般为单音节词，把治和理分别使用。治，用作统治、整治、秩序化、安定之义。中古后，双音节词渐兴，治与理合用为治理，意即通过统治和管理使社会秩序化而安定。如张居正《答耿楚侗书》：“治理之道，莫要于安民”。可见，中文“治理”和西文governance的传统含义大致相同。
2000年俞可平等介绍和研究治理问题，“治理”的词义才发生从政府“单一统治”而转向社会“共同治理”的变化。
（3）治道、管制、管治、治理，还是共治：关于governance汉语译名的讨论
目前，governance的中文对译情况有些混乱，前后有“治道”、“管制”、“管治”和“治理”等几种译名。
较早有刘军宁、毛寿龙的“治道”之译，这个对译与governance偏于方法的字面意义相合，但除了在有形上传统的政治学界有人使用外，未能在应用主导的行政学界得到推广。
同期有城市规划管理学界受港台同行的影响，对governance使用“管制”的中译。但“管制”一词在大陆被用作仅比“专政”轻一级的严酷监管之义，与governance的新义截然相反，造成极大的误会。后来又将“管制”调整为“管治”。governance最普泛使用的对译是“治理”，但由于“治理”往往与政府单方面管理相混，比如常见的“政府治理”就是如此，我们认为“治理”的对译不能从这种含混中区隔出governance的崭新内涵。建议以governance多元互动共同治理的内涵为准，用“共治”这个中文词来对译governance。
3.政治民主分权和行政垄断集权：现代行政的根本困境
西方发达国家在19世纪基本完成现代国家宪政制度的建设，实现了政治控制的分权化和政治选举的竞争化。但是，在行政执行和管理上，却走向一个相反的道路：行政的单一集权和排他垄断。
尽管W.威尔逊出于行政效率的提升和行政执行的稳定将行政从政治中分离出来，推动了行政管理以及行政学的独立发展，在政党分肥和国会偏重的格局中通过文官制度和总统制度的建设提升了行政权，从而平衡了三权分立体制，但威尔逊力图避免的德法传统的行政集权模式对美国民主宪政政体的侵害，从前门被抛弃之后，又从后门钻了进来。以至于1948年沃尔多有“行政国家”之叹，1971年奥斯特罗姆有“威尔逊范式”之讥。
现代行政的根本困境：垄断集权的行政方式和民主分权的政治制度的分歧，由此尖锐地展示出来。
4.共和宪政与公共治理：公共管理的范式创新
公共治理新范式是在接续着民主共和的政治体制，扬弃了集权垄断的官僚弊病的基础上，进行改革和创新的。公共管理的关键词从government偏重管理机构,到 governance偏重管理方法，实现了管理重心的转移和突破。
公共治理范式没有在先建立制度性构架的艰难烦琐的立法争吵中耗费时间，而是以逐渐成熟强大起来的公民社会为基础，以公民组织增强公共责任和参与公共管理的方式为契机，在地方公共事务中与政府方式和市场方式形成协调互动，完成了公共管理范式的革新。Public governance以其“政府-社会-市场”的多元治理结构和互动治理方式，成为超越和替代public administration的一元管理范式和public management的二元管理范式的新一代多元管理范式，以解决行政垄断集权与政治民主分权的深刻矛盾，实现行政和管理的民主化。
（二）公共管理方式的运用与探索：从政府集中管理到社会共同治理
1．一元范式：从“政府垄断”的一元结构到“政府失灵”和“市场化改革”
传统的公共管理范式是政府垄断的集权式管理，政府是唯一的法定的权威管理主体。从控制社会暴力来看，政府的这种排他性是需要的，否则社会将会因为陷入丛林式的暴力对抗而瓦解。但是，将政府对暴力的排他式垄断扩张为对其他社会管理方式的垄断，并将这种垄断式的管理捆绑在暴力上使之成为全面的强制性管理，就使政府成为令人窒息的“利维坦”。
单一垄断管理的政府可能做好事，如“福利政府”的社会保障；但垄断的政府也会做坏事，如柬埔寨波尔布特政权所为；并且专权的政府做好事，也会因其无限制的方式导致巨额财政赤字，造成运转不可持续的“政府失灵”，如北欧福利政府。
于是，垄断政府的失败使其开始放权搞活，一元范式要寻求突破，探索第二条道路——市场化方式。
2．二元范式：从“政府-市场”的二元结构到“市场失灵”和“第三条道路” 干预型和福利型政府的失效,导致西方国家采用市场化的方式来拯救政府,构成“政府-市场”型二元模式。政府范围和作用缩减,让出原来的垄断领域,从全能型变成有限效能型；政府瘦身让政府也感到好处——运转更灵活了。市场化方式为降低政府成本提高政府效率的确起到明显作用。“政府-市场”二元结构中政府和市场各有边界和定位,各自发挥功能取长补短,形成平衡格局。
但这种平衡格局在市场的强势逻辑下很容易被打破。市场的威力开始被神化,正如政府的威力曾经被神化一样。市场有效的逻辑被偷换为市场全能的逻辑。市场化手段变成政府的目标。政府再造,造出一个“企业化政府”。政府按公司方式操作,为利润服务,赔本的买卖不做,只同有钱人打交道,见穷人就躲。公正毁弃,效率雷鸣。“政府-市场” 二元结构结果倒退为市场的一元构成。
市场能力极化的同时就折射出市场的失效。私有化的公共交通公司因压低成本省掉安全保障而事故频发；市场运作的公立医院将付不起医疗费的病患拒之门外，导致公共医疗状况和医患关系严重恶化„„市场方式失效了。
3．三元范式：从市民社会的多元结构到“社会失灵”和“政府-公民社会-市场”的多元共治(1)社会自主治理和治理失灵的诊断
二元结构的不稳定性将导致一元模式复位,但也引出“第三种因素”。政府失灵找市场,市场失灵找什么？再找政府？显然将落入循环陷阱。但也可走第三条道路——从公民社会寻找出路。
公民社会是复杂的多元的,公民社会自主治理的方式，有时是有效的，有时又效果较差，或者因为争执不休难有共识，或者因为权威不够难以实施，因而社会自主治理也往往失灵。
“社会失灵”还有别的路吗？对此，关键不在找出路，而在找出政府失灵、市场失灵和社会失灵的总病根。
我们发现,单一化既是上述管理模式的总特征也是导致它们失灵的总病根。很明显，面对现代多元社会越来越复杂的公共事务，采用单一化的方式实施公共管理，都是难以奏效的。因而，救治这种单一化管理失灵的基本方式，就是祛除单一化的管理方式，走向多元社会的多元共治。
(2)“政府-市场-公民社会”的多元共治体系
这个“政府-市场-公民社会”的多元共治体系，就是整合政府、市场和公民社会的多种元素实现多元互动协调共治。
这个多元共治的模式,是结合了奥斯特罗姆的多中心治理理论，又避免其自主治理在解决公共事务上的不足；整合了“政府-市场”型新公共管理的合理内容，又注入公民社会治理的民主内涵；并利用制度分析理论国家-市场-社会的分析框架，吸收各种民主行政民主管理的思想和罗兹、萨拉蒙的网络治理理论，使之综合系统化而形成的。
这个共治系统通过共同参与、多元互动、有机协调，既避免单一方式的局限，又发挥各自的优势，将政府的权威，市场的灵活，社会的共识有机合成，形成多元共治的良好治理。
（三）公共管理理论的概括与创新：从官僚制行政到民主制行政
1.公共管理理论的概括和演进
（1）政府专权的传统行政管理理论：霍布斯-威尔逊-韦伯范式和威权主义(一元论范式)（2）政府和市场协调的新公共管理理论：撒切尔-里根-奥斯本企业型政府范式和自由主义(二元论范式)（3）政府-公民社会-市场互动的多中心治理理论：麦迪逊-托克维尔-奥斯特罗姆范式和联邦/共和主义(三元论范式)2．公共治理理论的主要代表
1）奥斯特罗姆夫妇的多中心自主治理理论 1973年《美国公共行政的思想危机》，批判官僚制行政理论，倡导民主制行政理论，1984《美国地方政府》：“治理原则”、“都市区治理”“自主治理”、“治理模式”、“地方治理体系”等。1991《美国联邦主义的意蕴：建立一个自主治理的社会》：“多中心体制”。他们所在的印第安纳大学公共政策中心成为公共治理研究和实践的一个策源地。2）帕特南的公民社会治理理论
哈佛大学肯尼迪政府学院讲座教授，代表作：《使民主运转起来》（1992）、《独自打保龄球：美国社会资本的衰减》（2000），强调公民社会对民主的基础作用 3)萨拉蒙的第三部门治理理论 霍普金斯大学教授，公民社会与第三部门专家，代表作《全球公民社会》（1999）4）斯托克的地方治理理论
英国曼彻斯特大学教授,地方治理专家,代表作: 《英国地方治理的新政治》 2000；《英国地方治理的新管理》 2000 5）罗西瑙的全球社会治理理论
霍普金斯大学教授，国际政治学家，全球治理专家，代表作：《没有政府的治理》（1992）。3．公共治理理论的相关理论（1）公共选择和制度分析理论
（2）多元民主、参与民主和协商民主理论（3）公民社会、共同愿景和社群主义理论（4）公共领域、第三部门和社会资本理论
二、公共治理实践的展开：民主管理的新愿景
（一）公共治理是人类管理领域的范式革命：国际间治理模式的全面拓展
1.从领域上展现为：从公司治理到社区治理、城市治理、地方治理、再到全球治理。2.从特征上体现为：从政府主导的治理，到政府参与的治理，再到没有政府的治理。3.从本质上归结为：成熟的公民社会开始摈弃旧的单一官僚制管理，将民主政治延伸到民主管理，走向多元民主制的公共治理的新愿景。
(二)公司治理：现代公司运作的一种方式，核心是通过董事与股东参与，保证决策的有效性。
（三）社区治理：一种广泛参与的由共同的目标支持的社区公共事务方面的活动或管理机制。四个原则：1.规模原则2.民主原则3.责任原则4.理性原则
（四）城市治理
采用某种机制，建立一种整合的政府或专门的机构和委员会，运用和动员社会及非政府组织的力量，在充分尊重并鼓励公众参与的基础上，所进行的一种解决城市问题的治理过程。 三个特点：地方分权、伙伴制与多重治理、注重决策过程和地方导向 四种模式：市场模式、参与模式、灵活政府模式、非管制型政府模式
（五）地方治理
在一定贴近公民生活的多层次复合地域空间内，依托政府组织、民营组织、社会组织和民间公民组织等多种组织化网络体系，应对地方的公共问题，共同完成和实现公共服务和社会事务管理的改革与发展过程。
四个内容：1.地方分权化2.地方政府重组3.地方公民参与4.目标绩效导向
（六）全球治理
詹姆斯 N．罗西瑙（James N．Rosenau）把它定义为：“在国际政治领域中，一系列活动领域里的管理机制”。
全球治理委员会把它定义为“各种公共的或私人的个人和机构管理全球共同事务的诸多方式的总和。其核心是公共精神的构建”。
包括：1.国际组织治理2.国际间国家合作治理 3.全球公民治理
三、公共治理范式的传播：中国公共管理的新世纪
夯实中国公共治理的现实基础，建设新世纪的社会主义政治文明。
（一）民主宪政建设
（二）效能政府建设
（三）市场经济建设
（四）公民社会建设
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