积极推动药具改革 促进人口协调发展_人口的变化习题及答案

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积极推动药具工作改革，促进人口协调发展

江苏省计划生育药具管理站 王茹

我国计划生育药具免费供应作为一项政府公共产品供应和服务距今已有近30年的历史了。它是一项惠及千家万户、亿万群众的政府提供的公共服务，在执行和落实计划生育基本国策的过程中，为贯彻“三为主”、“稳定低生育水平”、方针，保障避孕节育措施的落实、确保人口计划的完成，以及“维护人民群众生殖健康”发挥了不可或缺，不可替代的作用。计划生育药具事业的发展经过了曲折、不断摸索成长的历程。我国的计划生育药具的生产和供应可分为三个阶段：生产供应的起步阶段、保障基本国策落实阶段、维护人民群众生殖健康阶段。每一个阶段的更迭，都进行了一次药具工作的重大改革，我们研究药具工作每个发展阶段的背景、改革措施及所起的积极作用，对在我们新的历史时期，积极推动改革药具工作，促进人口协调发展具有重要的现实意义。

（一）避孕药具生产供应起步阶段

从20世纪50年代初至70年代初，是我国避孕药具生产供应开始起步阶段。这个阶段人们的生育行为是属于一种无节制的状态。在新中国建立之初，我国政府虽没有明确提出人口政策，但当时实行社会经济政策客观上是鼓励发展人口的。避孕药具的供应只局限在市场销售，并且国家是加以严格限制的。因此当时国家卫生部确定的技术政策也是严格限制人工流产和绝育手术的，严格限制进口和出售避 1 孕药具，并对避孕药具生产做出了严格的限制的明文规定。

随着社会趋于稳定，经济的恢复，卫生条件逐步改善，人口死亡率迅速下降，1949年1953年全国净增了6000万人口，人口出现了高增长的态势。1954年国家政务院批准卫生部《关于改进避孕及人工流产问题的通报》，明确提出避孕节育一律不加限制，首次倡导节制生育。同年11月，卫生部和商业部就避孕药具的生产和供应问题，第一次提出了管理和供应办法。1956年，国家投资200万元在广州第十一橡胶厂建成了中国第一条避孕套加工生产线，随后又在青岛和上海建立了两个避孕套生产厂。50年代后期以上海医用缝合针厂为主体研制和生产了金属圆环式的节育环。60年代开始开发研制口服避孕药，用4年的时间研制成功了女性甾体口服避孕药合成方法，1967年正式投产，并通过了大规模的临床试验。

1964年第二次人口普查全国总人口达到七亿人，比解放初净增了2.5亿人口，我国人口生产类型由“高高低”转变到“高低高”。此时，国家人口政策进行了重大的调整。党中央、国务院发出了《关于认真提倡计划生育的指示》。避孕药具的生产供应不但应运而生，而且得到快速发展，60年代末期，国内更多地科研机构、工厂和医院开展了有关计划生育科研和生产，把避孕药具的研究工作推向一个高潮。

但是避孕药具的供应仍只有市场销售的单一渠道，使用者的人数及层面都是及其有限的。由于“*”的干扰，计划生育工作受阻，人口过快增张的势头没有得到有效控制，上世纪70年代初全国人口突破8亿，面对严峻的人口形势，我国首次将人口增长指标纳入国民经济计划。国家制定了 “晚、稀、少”和 “一对夫妇生育子女数量最好一个，最多两个的生育政策”，全国计划生育工作广泛开展，避孕药具实行免费发放。1973年，国务院计划生育领导小组根据毛泽东主席关于“避孕药物和避孕工具不要钱还不行，还要送货上门，不然群众不好意思去拿”的指示精神，周总理亲自批示避孕药具由国家财政负担。从1974年1月20日起，对14种避孕药具实行免费供应，送货上门、方便群众。

在这个阶段中我国避孕药具的生产和供应是在解放后第一个人口高峰的出现，国家的人口政策从鼓励生育转变到节制生育的背景下开始起步的，使得中国的避孕药具生产实现了零的突破。首次制定了计划生育药具免费发放的政策，但是这一公共服务体系还处在萌发和幼稚阶段。

（二）保障基本国策落实阶段

20世纪70年代中期至2000年，进入了我国避孕药具生产供应保障基本国策落实阶段。1978年《中华人民共和国宪法》明确规定：“国家提倡和推行计划生育”以后，计划生育被定为基本国策，避孕药具免费供应作为一项政府的公共服务得到了进一步的确认，并得到很大发展，为保障基本国策的落实提供了有力技术和物质保障。到70年代末我国已先后试制成功并开发生产了口服、注射、外用、长效、短效和速效避孕药的原料及药品20余种和各种剂型30余种避孕药。还自主开发生产了第二代的活性宫内节育器，在使用中减少脱落率、带器妊娠率和因症取出率。80年代国家在自主研制新型避孕药具方面有了长足进展，国产的避孕药具基本达到安全、有效、使用简便的要求，有的已达到了国际先进水平。

计划生育药具的研发和生产在这个阶段有了很大的发展，然而避孕药具的免费发放作为保障基本国策落实的措施和政府为实行计划生育群众提供的公共服务落后于时代的要求。原有陈旧的避孕药具免费供应和发放管理机制难以将避孕药具及时发放的群众手中，也造成了国家财产巨大的浪费，药具管理体制改革势在必行。1981年国家计划生育委员会、化工部、国家医药管理局在长春召开了全国避孕药具工作会议，明确提出了改革避孕药具管理体制的意见，即“经费包干、计价调拨”的管理办法。改变了国家出资统购避孕药具，层层不计价调拨的管理体制，实行国家按一定标准将药具经费包干到省，层层有价调拨，向群众免费发放。1982年河北省率先改革试点成功，国家计生委、财政部、国家医药总局联合下发了《避孕药具经费包干，计价调拨管理工作暂行规定》，全国各省多相继进行了这项改革工作。药具改革取得了显著的效果。一是建立健全了从国家、省、市、县、乡、村六级药具管理和发放网络，将药具的供应发放，从商业、卫生部门转到计划生育部门。打造一支药具服务队伍。二基本业务建设初具规模，在政府的高度重视下，各地开展基本业务建设。至1988年底，全国省级已建成药具仓库6400平方米，拥有运输车44辆；市级已建成药具仓库3800平方米，运输车256辆；县级药具仓库60000平方米，运输车辆119辆。三是畅通发放渠道。在改革前全国服用免费避孕药具的人数为953 万人，改革几年后，是1758万人，用药具的人数增加了84%，经费增加了36%。四是提高了公共财政的使用效益。在改革前避孕药具从生产到发放到使用者手中，须经过医药采购供应站（称一级站），收购、储存、调拨到商业二级站（地区级），再到三级站（县医药公司），然后调给县计生委，层层下发，中间环节太多。多头运行，不利监管。由于医药公司是经营单位，而免费发放药具的储运损耗并不计入其经营成本，所以由国家统购，不计价调拨的药具，管理不善，造成大量的过期、变质。改革后职责明确、渠道通畅、监管到位，避免了浪费，降低了运营成本，提高了公共资金的使用效率，人均避孕药具经费额却下降了25%。五是建章立制，规范管理。各级药具管理机构，在工作实践中相继建立了各项管理制度。国家计生委在1991年下发了《关于加强计划生育药具目标管理工作的通知》，制定了三项管理目标，即避孕药具应用率、药具使用有效率、药具库存周转量，之后又不断完善了药具目标管理体系。使药具管理向规范化、制度化发展。

在这个阶段随着第二次、第三次人口生育高峰的到来，人口政策的调控力度加大，以及群众对避孕节育用品的需求增大，不但刺激了避孕药具的研发和生产，而且也促使免费发放避孕药具这一政府公共服务的改革，公共服务体系得到完善，通过药具管理体制改革，建立了发放服务网络，畅通了发放渠道，提高了公共财政的使用效率，使得药具管理与服务跟上了时代的步伐。为执行和落实计划生育基本国策，为贯彻“三为主”方针，保障避孕节育措施的落实、确保人口计划的完成，发挥了不可或缺，不可替代的作用。

（三）维护人民群众生殖健康阶段

从本世纪初开始是我国避孕药具公共服务提升到维护人民群众生殖健康阶段。从本世纪初2001年12月九日第九届全国人大常务委员会第二十五次会议通过了《中华人民共和国人口与计划生育法》，标志着我国人口和计划生育工作进入了法制化管理和服务的时代。这一时期人口和计划生育工作的主要任务是稳定低生育水平，提高出生人口素质。对药具公共服务也是一项新的挑战。首先药具服务需求人数在增长。几十年来人们的生育观念有了很大转变，自觉要求避孕节育的人越来越多。未来十几年，受人口增长惯性影响，我国仍将以每年新出生2000万人，净增1000万左右的速度持续增长。二是避孕节育结构的变化。随着“知情选择”工作的深入普及，输卵管结扎率将进一步下降，使用药具避孕的人数将有较大幅度的提高。三是人们更加关注自身的发展，关注生活质量和生命质量的提高，在《人口和计划生育法》中规定“国家要创造条件，保障公民知情选择安全、有效、适宜的避孕节育措施”，还明确规定了“要提高公民的生殖健康水平”。药具的公共服务也从过去仅用于计划生育和控制人口的工具，发展到现在成为满足群众生殖健康领域多元化需求和提高人民群众生活水平的手段。这是一个新课题，它“更加体现计划生育药具工作人性化”。这也是给计划生育药具工作这一政府公共服务带来了新的生机和活力。值得我们重点关注的是，首先要搞清楚的是生殖健康的理念、生殖健康服务的含义、政府所承担的角色、计划生育药具工作所提供的基本服务和发展方向。

在1994年开罗人发大会后，贯彻《国际人发大会行动纲领》精神，结合我国的实际，首次引入了生殖健康的概念。在新世纪人口和计划生育工作的目标中就提出了育龄群众应享有更优质的计划生育/生殖健康服务。国际人口与发展大会行动纲领第7.2段对生殖健康是这样描述的，生殖健康是指生殖系统及其功能和过程所涉及一切事宜，身体、精神和社会等方面的健康状态，而不仅仅指没有疾病或者不虚弱。生殖健康的理念在传统健康涵义上的扩展：不仅仅是医学意义上的扩展，更重要的是在社会意义上的扩展，即性行为和生育行为的社会性。“人人都享有获得生殖健康服务的权利”这是1994年世界人口与发展大会179个国家政府代表达成的共识。生殖健康的权利是人权的重要内容；是人类健康的重要方面；是人类的发展的重要基础；是社会和谐发展的重要条件。

我国正处在人民群众对生殖健康需求迅速增展时期。首先是我国出生人口处于一个高峰期，作为生殖健康需求主体的人口规模也正处于高峰时期。因此，生殖健康服务需求也进入了一个迅速增长的时代。二是公众的生殖健康意识在觉醒，与传统的健康需求相比，生殖健康需求正在迅速成长，已成为人们提高自己健康水平和生活质量的重要方面。三是生殖健康不仅涉及生理医学领域，而且还涉及社会心理和社会行为领域。生殖健康已经不再仅仅是医学问题，而且是社会问题。自HIV/AIDS成为威胁人类健康和生命的新“杀手”以来，生殖健康不再局限在私人领域，据国家卫生部、联合国艾滋病规划署和世界卫生组织2006年1月公布的数据：截止2005年年底，中国又艾滋病病毒感染者和病人约65万人。在现代社会，生殖健康正在迅速地社会化。这种社会化趋势成为生殖健康的需求增长的巨大推动力。

现代社会生殖健康服务已成为了社会刚性的需求。那么政府所承担的角色是什么呢？应该提供哪些服务呢？生殖健康服务有福利性和非福利性这双重性，政府必须划分清楚这两类不同性质的服务需求，才能保证生殖健康权利公平的实现。政府应该满足福利性的生殖健康的需求：即预防和治疗具有外部性的生殖健康方面疾病。在我国实行计划生育政策条件下，为育龄群众提供计划生育服务也是福利性的服务。满足这部分生殖健康需求服务政府需通过公共医疗服务体系和计划生育公共服务体系提供服务。如通过政府 购买的渠道为公共服务体系提供相应的服务和物品。而非福利性的是指生殖健康保健等方面的需求是通过市城 提供的服务和药品、保健品和器具得到满足的。

面对新的任务和更高的要求，原有药具公共服务体系存在药具供给的指令性计划与实际需求相脱节、药具经费不足与经费管理不善现象并存、药具质量、品种老化不能满足群众需求、调拨手段落后、药具发放难和群众领取难并存等突出矛盾，药具工作改革势在必行。2001年国家人口计生委启动了人口和计划生育工作综合改革。计划生育药具工作作为人口计生工作的重要组成部分，2005年国家人口计生委首次在沈阳召开了全国深化计划生育药具改革会议，全面启动了药具改革工作。实行了 “四个分离，四个结合”具体措施，即药具管理职能实行“上下分离”；药具经费实行购药经费与业务经费分离；药具供给实行采购与支付分离；药具流通实行管理与配送分离。药具发放实行立体于平面方式相结合；药具管理手段实行运行与监督相结合；药具结构调整实行企业优胜劣汰与产品更新换代相结合；药具监督管理实行制度与机制相结合。通过药具改革，初步建立了与市场经济相匹配的免费供应药具的调控体系、相关的政策和管理机制，以需求为本、减少环节、降低库存、培育网络、提高效率为方向，构建便捷、及时、准确、畅通、高效的药具管理和服务体系。据2005年底统计全国有2.3亿育龄群众，我省有1400万育龄群众享受到了政府的这项公共服务。虽然药具改革取得了初步成绩，但是还有一些问题和难点，需要不断努力去突破和实现。

1、要加强和巩固药具公共服务体系建设。首先要明确和理顺各级药具管理机构的性质和职责，地级以上的药具管理机构应设独立机构，成为行政支持类的事业单位；县级以下药具管理工作由计划生育技术服务站承担，并设立专门部门或配备专门人员，确保药具免费发放及服务工作顺利完成。国家对此虽有明确的规定，但是由于一些部门对此项工作认识不足，致使这个问题不能顺利解决。二是加强药具工作队伍的能力建设，虽然从国家到乡村我们有一支药具服务队伍，但总体素质不高，职业化水平亟待提高。要建立科学的竞争择优、激励约束用人机制，培养一支高素质、专业化、依法执业的队伍。三是要加强职业道德和廉洁自律教育和监督，形成按制度办事、以制度管人的有效机制。打造一支心系群众，品质优良、廉政勤政的队伍。

2、加快调整避孕药具结构品种。从避孕药具在我国的生产和使用至今，在使用的结构上发生了很大的变化，但是品种更新较慢。随着科研机构对避孕药具不良反应的监测，国家从维护群众健康和安全出发，已建立了药具国家政府采购产品结构调整机制，定期发布《计划生育药具政府采购目录》，规范药具采购准入和退出程序，但应加快更新的速度，尤其是具有较严重不良反应的早期研发的避孕药应尽快实行淘汰，将新型的优质避孕药具纳入国家采购目录。应加大对新型避孕药具的研发和推广使用。

3、政府应加大对避孕药具免费发放这项公共服务的投入。一是对政府采购经费的投入，虽然近年来国家中央财政在逐步加大投入，05年国家财政用于采购避孕药具的经费增加至5个亿，但对于我国13亿人口来说，每人摊到0.38元，由于经费偏紧，限制了新型优质的避孕药具的采购和推广使用，也限制了对群众生殖健康公共服务项目的进一步开展。同时由于经费偏紧，对提升药具的免费供应优质服务带来一定困难。一些地方政府对药具经费持有偏见，认为应该中央财政全部负担，所以多年来没有将药具公共服务列入地方财政的预算，致使一些地方药具仓库年久失修，仓储条件不达标。运输车辆报废后无力购买，造成发放渠道不畅通；药具服务人员不能得到有效的业务培训等。因此地方财政应当将药具公共服务纳入地方财政的预算之中，这样才能支持这项造福子孙后代的事业得到发展。

4．加强对药具的质量管理和不良反应的监测。避孕药具不同于临床预防和治疗用的普通药品和用具，他的使用对象是有生育能力的健康人群，避孕药具具有服务人群广、使用周期长、技术标准高的特点。依法免费提供质量高、避孕效果好的避孕药具是各级计划生育行政部门的重要职责，也是以人为本，维护育龄群众合法权益的具体行动。国家近年来不断完善免费供应药具质量管理体系，制定了药具质量管理规范，加大药具质量监测的力度，加强药具供应过程中的质量监管。国家还建立了计划生育药具不良反应报告制度，并在江苏生成立了计划生育药具不良反应监测中心，这些措施对提高计划生育药具质量提高，保证使用者的身心健康是具有十分重要意义的。但是国家对市场监督不力，导致打着计划生育用品旗号的假冒伪劣的避孕药具商品横流，这十分令人担忧。我们希望国家尽快出台有关避孕药具市场监管的办法来维护消费群众的健康和权益。

5、我国政府应该从政策上和利益上给与引导，鼓励非政府组织对生殖健康领域的捐助和参与活动，开发多种资金渠道，动员社会的各种资源共同参与。目前国家在倡导的生殖健康产品的社会营销，是对政府免费发放药具的有力补充，社会营销应该着力开发政府公共财政尚未或难以覆盖到的生殖健康用品的范围，积极研发人们需求的新产品，扩充所需品种，提高产品的品质，充分满足不同群体对计划生育及生殖健康的需求。

纵观我国计划生育药具公共服务的建立与发展的各个阶段，每一个阶段的更迭都是在我国人口再生产类型转变的形势下，在国家调控人口政策的迫切需求下进行的；每一个阶段的更迭，都发生了一次药具工作的重大改革，对不同时期国家的人口政策和维护人民群众利益起到了保障作用；改革又推动了药具工作的发展，使得这一项政府的公共服务紧跟时代的步伐，富有生机和活力。今天我们抓住贯彻落实中央《决定》的历史机遇，顺势而为，积极推动药具工作改革的进一步深化，实现药具事业的跨越性发展和生殖健康服务的历史性突破，为服务人口和计划生育事业发展大局，为促进人口协调发展，为构建和谐社会做出新的贡献。

2007/09/25

参考文献

1． 计划生育药具不良反应监测预防治指南 2． 中国计划生育药具管理 3． 新时期人口和计划生育工作读本 4． 中国计划生育学杂志 5． 人口和计划生育常用数据手册