实现宅基地有偿使用是解决“一户多宅”的有效途径_一户多宅如何补偿
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对超占宅基地实行有偿使用是解决“一户多宅”的有效途径
王发荣
长期以来，我国农村村民使用的宅基地都是无偿提供，具有福利性质。凡是户口在本集体经济组织（多为村民小组），是这个集体经济组织的成员，就有权无偿分配宅基地。这种无偿、无限期使用宅基地的办法，一定程度上助长了农村村民多占宅基地的歪风。随着我国经济社会的发展，城郊结合部的土地升值很快，不少城镇居民都看好这块‚肥肉‛，到农村购买或者租用宅基地。即使是偏僻的农村，农村村民也可以将多占的宅基地‚租‛给别人使用，或者‚卖‛给别人；如果建房用到别人的宅基地，不出钱‚买‛，也得用自己的承包的耕地去兑换。这些行为虽然不合法，但‚法不治众‛，很难管理。既然农村宅基地有这么多的好处，谁会不想多占呢？
现行的《土地管理法》虽然有‚一户一宅‛、‚宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定标准‛、‚必须符合乡(镇)土地利用总体规划‛、‚农村村民住宅用地由县级人民政府批准‛、‚集体土地使用权不得出让、转让‛等规定，但 ‚一户多宅‛的情况在不少地方的农村却十分普遍；再说‚集体土地使用权不得出让、转让‛，但农民私下转让事例数不胜数，虽然私下交易不能‚过户‛，但一纸房屋买卖契约便替代了产权证书。一边是‚一户多宅‛，宅基地长期闲置浪费；另一边却是受用地指标或者土地利用总体规划限制，长期安排不了宅基地，农村中还有部分群众一直还住在解放初期‚土改‛时分到的旧房里面，住房困难的问题长期得不到解决，特别是农村中靠政府帮扶解决生产生活的的弱势群体。2006年土地利用变更调查结果显示，全国农村居民点用地24841万亩，占建设用地总量的 51.17％，是城镇用地的4.34倍、独立工矿用地的4.35倍、交通运输用地的6.91倍、水利设施用地的4.58倍。农村居民点户均实际占地826平方米，而国家规定的农村宅基地使用面积户均一般不超过160平方米，相差近7倍（1）；2006年，我国农村人均宅基地达到了惊人的225平方米（2）。从我国目前的情况看，城镇化率逐年提高，进城务工农民逐年增加，城镇不断扩容，农村常住人口急剧下降，但农村宅基地却始终保持‚人减地增‛的势头。其中的一个最主要原因，就是农村村民‚一户多宅‛，超标准占用宅基地。
如何破解农村宅基地管理中‚一户多宅‛的难题，长期以来，各级国土资源部门都在积极研究探索，寻求切实有效的办法。2004年11月4日，为了贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发“2004”28号），国土资源部印发《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发“2004”234号），提出‚对‘一户多宅’和空置住宅，各地要制定激励措施，鼓励农民腾退多余宅基地。凡新建住宅后应退出旧宅基地的，要采取签订合同等措施，确保按期拆除旧房，交出旧宅基地‛。按照国土资源部的要求，不少地方对如何解决‚一户多宅‛问题，作了一些有益的尝试，如农村村民申请新批宅基地时，村民小组或者村民委员会就与村民签订交回旧宅基地的协议，明确规定村民自批准新的宅基地之日起，最迟不得超过两年，必须把旧宅基地交回村民小组或者村民委员会。这种以协议方式解决‚一户多宅‛问题起到了较好的作用。但是，用这种方式解决‚一户多宅‛问题毕竟是一种民事行为，村民小组或者村民委员会遇到少数不讲信誉的村民，到期不交回旧宅基地，除了把他告上法庭，别无他路，村民小组或者村民委员会一般都没不愿打这种官司。一个村只要有少数人‚扛住‛了，其他人就会以此为‚榜样‛。几年之后，以协议方式解决‚一户多宅‛问题就很不灵了。2010年3月2日，国土资源部印发了《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》，不仅明确提出了‚经济条件较好、土地资源供求矛盾突出的地方，允许村自治组织对新申请宅基地的住户开展宅基地有偿使用试点‛；而且还提出了‚对超过当地规定面积标准的宅基地，经依法处置后，按照《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》（国土资发“2008”146号）要求予以登记的，村集体组织可对确认超占的面积实施有偿使用‛。文件中对超过当地规定面积标准使用宅基地可以实行有偿使用的规定，对破解农村宅基地管理‚一户多宅‛的难题，提供了一条积极有效地途径。
对农村村民使用的宅基地实行有偿使用，上个世纪80年代末就有了成功的例子。1988年至1992年，山东省德州地区开展了农村宅基地有偿使用试点工作，对节约用地，防止村民乱围乱占土地起到了很好的作用。1990年1月日, 《国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》（国发 “1990”4号）中指出： ‚1988年以来，山东省德州地区和全国二百多个县的部分乡、村试行了宅基地有偿使用，取得了明显效果‛，要求全国各地进一步搞好农村宅基地有偿使用试点，加强对农村宅基地的管理。此后，全国先后有29个省、市、自治区的近3万人到德州参观学习。1991年1月，时任国家土地管理局局长的王先进来德州调研时指出： ‚农村宅基地实行有偿使用是山东省德州地区的创举，为全国做出贡献‛。1991年8月6日，时任国务院副总理的邹家华在听取国家土地管理局工作汇报后指出：‚在农村宅基地有偿使用方面，要注意及时推广山东省的经验。他们的经验证明了这是利国利民、加强农村两个精神文明建设的一件大好事，要在全国推广‛（3）。1993年6月20日，国务院召开全国减轻农民负担工作电话会议，会上，宣布取消了37项涉及农民负担的集资、基金和收费，其中包括农村宅基地有偿使用费、农村宅基地超占费，农村宅基地有偿使用工作暂时停止。
从当前党中央、国务院关心支持‚三农‛，减轻农民负担的相关政策来看，把农村村民使用的全部宅基地都纳入有偿使用会加重农民的负担，不利于农村的发展和稳定，只能按照国土资源部提出的先在‚经济条件较好、土地资源供求矛盾突出的地方‛局部进行试点，看试点的情况再确定宅基地有偿使用的范围。对超过当地规定面积标准的宅基地实行有偿使用，值得尝试和推广。对超过当地规定面积标准的宅基地实行有偿使用，既维护了农村村民合法的宅基地权益，保障了农民居住需求，又有利于抑制农村村民多占宅基地欲望的膨胀。特别是在‚一户多宅‛难于控制，而且不断蔓延，农村宅基地管理亟待规范的情况下，对超占面积的宅基地实行有偿使用已经刻不容缓。对超过当地规定面积标准的宅基地实行有偿使用，加大了多占宅基地的使用成本，用经济手段‚倒逼‛多占宅基地的农户退出多占的土地，有效解决‚一户多宅‛的问题，为农村发展腾出更大的空间，同时，收取的有偿使用费又能为集体经济组织增加一定的资金积累，为改善农村基础设施，建设社会主义新农村创造条件。
对超过当地规定面积标准的宅基地实行有偿使用，必须做好以下七个方面的工作：
一、做好宣传引导工作
自1993年中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知》后，国家有关部委组织开展了农民建房收费专项治理工作，取消了宅基地有偿使用费、宅基地超占费、土地登记费等涉及农民建房的行政事业性收费。之后的十多年，我国的土地管理法律法规、政策都做了相应的调整，土地有偿使用已经成为我国土地管理的发展趋势，土地管理已经从行政、法律的手段向行政、法律、经济等综合手段转变。我国十三亿人口，农民占80%，宅基地使用需求量大，既要保护好18亿亩耕地，又要加快城镇化、工业化步伐，实现节约集约利用土地，就必须把农村宅基地管理提到重要的议事日程。
现在，在农村宅基地管理中存在的一个明显不合理的现象，就是有的农民占有多处宅基地，闲置浪费严重；有的农民却因为多年安排不到宅基地指标或者自己的承包土地不在规划的建设用地预留区，用自己的承包土地去跟规划预留区内有承包地的农户兑换成本太高（有的地方规划预留区内有承包土地的农户，别人用承包土地和他兑换建房，相同面积的土地不兑换，必须用两倍或者三倍的面积才兑换）等原因，长期解决不了住房困难的问题。一边是无地建房，另一边却是土地闲置浪费，而农村集体经济组织又无法将闲置的宅基地收回。
在农村宅基地管理上，要从根本上解决‚一户多宅‛的问题，就必须打破凡是提到收费，就是加重农民负担的观念。对农民使用的宅基地全部实行有偿使用，肯定会加重农民负担，不能实行。对超过当地规定面积标准的宅基地实行有偿使用，是在保障农民必须的宅基地的情况下，限制那些为自己的私利而侵占集体土地资产的行为，维护农村的公平与正义，体现多占用集体土地资产多承担义务的原则，最终达到提高全体农村村民节约利用土地，保护有限的耕地资源的意识。
二、制定科学合理的农村宅基地用地标准
按照《土地管理法》第77条的规定，省（自治区、直辖市）的土地管理地方性法规大多明确了户或者人均宅基地用地标准，如《云南省土地管理条例》第33条规定，城市规划区内，人均占地不得超过20平方米，一户最多不得超过100平方米；城市规划区外，人均占地不得超过30平方米，一户最多不得超过150平方米；人均耕地较少地区的农村村民宅基地面积，在上述标准内从严控制；山区、半山区、边疆少数民族地区的农村宅基地标准可以适当放宽。为了使宅基地面积标准更符合实际，更具有可操作性，各县区人民政府在省级土地管理地方性法规规定的原则范围内，必须结合实际制定当地的宅基地面积标准，明确每人或者每户的宅基地占地标准，为村集体经济组织核定每户农村村民使用的宅基地是否超过当地规定的面积提供政策依据。
三、做好宅基地调查发证工作，为有偿使用提供基础资料 党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》要求，‚搞好农村土地确权、登记、颁证工作‛。《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（中发“2010”1号）进一步指出：‚加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，工作经费纳入财政预算。力争用3年的时间把农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农村集体经济组织。‛为了认真贯彻落实党的十七届三中全会精神，国土资源部印发了《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》。各地要按照党中央、国务院以及国土资源部的要求，抓紧完成农村宅基地调查发证任务，查清每户农村村民使用的宅基地面积，为村集体经济组织确认农户使用的宅基地是否超过当地规定的面积提供基础数据。
宅基地调查发证结束后，各县区国土资源部门要以乡镇为单位，依托中介单位的技术力量，做好农村宅基地使用情况变更调查工作，7 及时掌握宅基地的变化情况（包括新增的宅基地和农户不再使用退还集体经济组织的宅基地），为有偿使用费收取提供及时准确的数据。
四、制定合理的收费标准
对超过当地规定面积标准的宅基地收取有偿使用费，标准不能太低。如果收费标准太低，无法起到用经济手段‚倒逼‛多占宅基地的农户退出多占的宅基地的目标，要让多占宅基地的农户觉得多占土地‚不划算‛，才能起到实行有偿使用的目的。另外，为有效遏制少数农户大面积超标准占用宅基地，收费要体现梯度递增原则，如超占10平方米以下，每平方米每年收取40元/年，超占20 平方米以下收取50元/年，依次类推。当然，具体收取标准应当由农村集体经济组织确定，报有关部门备案。
对超过当地规定面积标准的宅基地有偿使用,还必须明确五个问题：一是收费的主体是农村集体经济组织；二是收取的费用必须实行专户存储，只能用于本集体经济组织的公益事业建设；三是费用支出必须采取‚一事一议‛的原则，由村民大会讨论决定；四是上级组织不得提成、截留，未经集体经济组织三分之二以上的村民或者村民代表同意，不得将收取的费用转借他人或单位；五是每年公布费用的收支情况，接受全体村民的监督。
五、新批宅基地从严审批与超标准占地有偿使用相结合农户申请审批新的宅基地时，国土资源部门要充分听取农村集体经济组织的意见，严格审查申请人是否符合申请新批宅基地的条件，从源头上控制新的‚一户多宅‛问题的产生。乡镇国土资源所要把申请新批宅基地农户的人口数、已经使用的宅基地面积，是否达到当地规定的人均或者户均宅基地面积标准等情况在申请人所在的集体经济组织进行公布，自觉接受群众监督。凡是已经纳入超标准宅基地有偿使用范围内的农户，除了农户已经把原使用的宅基地交回集体经济组织外，一律不批准新的宅基地。
六、将农业生产附属设施用地与超标准使用宅基地有偿使用统筹考虑
《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理切实维护农民权益的通知》规定，‚宅基地是指农民依法取得的用于建造住宅及其生活附属设施的集体建设用地‛。各县区人民政府在制定当地的人均或者户均宅基地面积标准时，要明确规定每户农户畜圈、厕所（沼气池）的占地面积（以种植烤烟或者其他农作物为主要经济收入的地方，还要明确生产附属设施用地面积。当然，以公司或者其他组织规模化生产的不在这一范围），把生活及必须的农业生产附属设施用地并入农户使用的宅基地面积一起计算，以防止部分农户以占用生活、生产附属设施用地为名多占土地，规避超标准宅基地有偿使用。
七、超标准占用宅基地有偿使用和退出多占的宅基地有机结合对超过当地规定面积标准使用的宅基地实行有偿使用，必须与农户退出多占的宅基地有机结合，坚持退还多占土地为主，收取有偿使用费为辅的原则，最终达到节约集约利用土地。凡是农户认为多占的宅基地缴纳有偿使用费‚不划算‛，愿意把超占的宅基地交回农村集体经济组织的，农村集体经济组织必须自宅基地交回之日起，停止收取退还部分宅基地的有偿使用费。
参考文献：
（1）王立彬《强化农村土地管理刻不容缓——学习2010年中央一号文件有感》（2010-02-03《中国国土资源报》）
（2）杨遴杰《宅基地真的很稀缺吗？》（2010-03-09《中国国土资源报》）
（3）范立华《德州在全国首创‚宅基地有偿使用‛》（2008-10-13《德州日报》）
(作者单位：玉溪市国土资源局)10
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